[時事討論] 黎駿浩: 一地兩檢的法律觀點

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黎駿浩: 一地兩檢的法律觀點1 `% `1 N  |( g- [+ Q' M

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一地兩檢，據反對者的說法，有違《基本法》第十八條有關全國性法律不在香港實施的規定，所以興建高鐵，就是政治任務，與大陸商討一地兩檢安排的律政司司長袁國強，就是自毀長城的「法治吳三桂」。我反對大陸學者宋小莊那一派極端的論調，但也不一定同意反對一地兩檢者的觀點。
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$ L, x: f' g; D) Z( f/ O2 a3 Y' ]TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。嚴格來說，一地兩檢的原則，在法理的層面上，能否符合《基本法》的框架和精神，跟興建高鐵是否政治任務，不一定有關連。本文只討論在西九龍高鐵總站執行一地兩檢是否一定違憲，對高鐵工程應否繼續、高鐵通車是否合乎香港利益等問題，不下結論。
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% Q# p, x; O2 b, X; Q( ^, ]+ I一地兩檢必然違反《基本法》？
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  W# o- j; R  Q. ?9 ~6 M/ l' B6 Ytvb now,tvbnow,bttvb《基本法》第十八條款是高鐵違憲論者的依據。意見認為，一地兩檢牽涉到全國性法律在香港實施，所以會破壞一國兩制的精神。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。7 z  ]& }$ V/ W0 w; ]
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此論不當。首先，《基本法》第十八條二款表明：「全國性法律‧‧‧‧‧‧凡列於本法附件三之法律，由香港特別行政區在當地公布或立法實施。」第三款規定：「任何列入附件三的法律，限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律。」說任何全國性法律在港實施，均會破壞一國兩制的精神，是無視第十八條二款和三款的文義，除非論者認為，第十八條二款和三款本身就違背一國兩制的精神。可是，《基本法》起草歷時數年，九易其稿，諮詢廣泛，逐條表決，說《基本法》本身就包含了必然違反一國兩制原則的條款，是站不住腳的。2 ^' s2 U! w, o  v; O
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較合理的講法，是在港實施全國性法律會否破壞一國兩制，取決於所實施的是甚麼法律，實施的方法是通過「當地公布」，還是「立法實施」。假如所立之法，是如《國旗及國徽條例》之類的法律，既屬自治範圍之外，又符合《基本法》其它如人權保障的規定，並且由稍有民意基礎的立法會通過實施，則在港實施全國性法律，不違《基本法》一國兩制、港人治港、高度自治的初衷。反之亦然。公仔箱論壇+ Y  y* w( Y' V. h0 ?, f
易言之，一地兩檢的安排，能否符合《基本法》的字義和精神，只能從全國性法律的具體規定和在港實施的方法兩方面去判斷。此兩方面，稍述如下。
6 L" e9 L: q( E0 W6 b0 QTVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。
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在港實施的全國性法律，有兩處限制。如前所述，在港實施的全國性法律「限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍」，但一地兩檢一旦成真，在港實施的全國性法律必然是國內出入境、檢疫等法律，不屬於香港特別行政區自治範圍，所以此項限制的討論可以從略。
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更重要的是，在港實施的全國性法律必須符合《基本法》其他條款的規定，在《吳恭劭案》中，終審法院就曾對由臨時立法會制定的《國旗及國徽條例》作違憲審查。至於以「當地公布」的方法實施的全國性法律，雖尚未有審查先例，但根據《吳嘉玲案》的判決，終審法院有權就人大常委的決定作違憲審查，此一觀點，終審法院在稍後發出的聲明中亦未曾放棄。由於人大常委的決定具備法律效力，這就說明香港法院有權審查在港實施的全國性法律。
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# y' _& d% o& E, ]: A1 f1 |類似做法，在美加境外入境審查已有先例。加拿大的《境外入境審查法》訂明，美方人員行為必須符合加拿大的《加拿大權利與自由憲章》、《加拿大權利法案》和《加拿大人權法》。有鑑於此，人大常委應為香港實施一地兩檢訂立相關的法律，以符合《基本法》對人權保障等要求，並澄清香港法院對一地兩檢的法律，可作違憲審查，中國官員在港執行法律，必須符合《基本法》的規定。
3 f' J# L# C% T, S# `0 y立法細節，英法和美加的經驗，可供借鑑。英法一地兩檢，由兩國分別在對方的領土上設置管轄區，管轄區內，管轄方可以執行包括警察、入境、海關、檢疫、消費者保障、運輸及交通管制等與邊境管制有關的法律，在管轄區觸犯邊境管制法律，等同在管轄方本國領土觸犯法律。管轄方具有逮捕權。tvb now,tvbnow,bttvb  }; z& |" {: h  |

% }8 y( Q! W$ G4 H4 ]# `美加安排，情況稍別。加拿大立法授權美國在加拿大機場設置審查區，審查區內，美方人員實施海關、入境、公共衛生、食品檢查、動植物健康等境外入境審查法律，美方可對違反法律者處以罰款，但所有具備刑事成分的法律，美方均無權實施。根據最新的協議，美方人員可攜帶槍械，但無權逮捕疑犯，只能短暫扣留疑犯，並通知加方人員，將之逮捕。
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英法和美加兩例的異同可知，一地兩檢，除必須符合《基本法》外，沒有既定內涵。何法應予實施，何法不應實施，是中國官員執行全國性法律，還是香港人執行全國性法律，都可以討論。更重要的是，在符合《基本法》對港人的保障的前題下，中方在香港範圍對港人是否有逮捕權，抑或僅有扣留的權力，如果有逮捕權的話，就違反哪些法律有逮捕權，逮捕或扣留後，是否要將疑犯轉交香港警方等，都是極具爭議、未有定案的問題，如果以上問題，答案皆非，則反對者擔心中方人員在西九總站誘捕觸犯政治罪行港人之說，就並無根據了。
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以本地立法實施
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據《基本法》第十八條二款規定，全國性法律可由「當地公布」，亦可「立法實施」。一地兩檢的安排，爭議極大，相關法例，似在凝聚共識後通過立法會立法實施為宜。雖然立法會的議席並非全部經由普選產生，但對比起由民意低落的政府直接公布實施，立法的途徑，始終具備較廣泛的民意基礎，吻合港人治港、高度自治的方針。為釋除港人對一地兩檢的疑慮，人大常委立法之時，可以考慮加入條款規定此項全國性法律在香港實施時，必須以立法而非公布的途徑實施。8 _* t$ ^, V) f% F" v

. m' j# Z$ n: `! }1 {- w+ ttvb now,tvbnow,bttvb高鐵通車，對一國兩制是否構成衝擊，取決於一地兩檢的具體安排。倘若愛護香港的人，能主導一地兩檢的討論，爭取到最有利港人的方案，不讓恨不得香港萬劫不復的人假借一地兩檢去摧毀一國兩制，避免那種以行政指令為香港重新劃界的荒謬論調，這才是香港的福氣。公仔箱論壇4 D2 f! q7 z1 Y9 V
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【一地兩檢】星島：赴港列車擬劃作內地司法管轄 港府擬容許內地人員西九車站執法
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經常引述政府消息的《星島日報》今日再引述消息報道，港府與內地正參考美加模式，商討「一地兩檢」範圍，正考慮規定進入香港境內的高鐵車廂屬於內地司法管轄範圍，並容許內地執法人員在高鐵西九龍總站指定範圍進行執法，僅限出入境、海關及檢驗檢疫。
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  @% D/ g! T1 C# m; X至於相關指定範圍是否屬於內地司法管轄，內地執法人員能否進行拘捕等等，則未有定論。報道引述不具名的「消息人士」指出，對於要北上闖關的政治人物只是會被拒登車，不會被拘捕，但個別特定個案可能有特殊處理，例如「紅色通緝令」下的貪官。公仔箱論壇6 E, h, C" T, w% V3 E4 q3 y
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律政司司長袁國強早前到北京與港澳辦官員商討高鐵「一地兩檢」問題後表明，如要在西九龍總站落實「一地兩檢」，無可避免須容許內地執法人員來港執法。
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- B: w: A; s0 Z1 @) h' ktvb now,tvbnow,bttvb星島日報引述不具名的「消息人士」表示，中港政府初步構想，是由內地及香港授權，規定進入香港境內的高鐵車廂屬於內地司法管轄範圍，但內地出入境及海關人員難在車廂內執法，西九總站須要闢出特定地方，讓內地執法人員執法，僅限出入境、海關及檢驗檢疫。
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消息人士估計，由於高鐵的客量有限，內地執法人員所須的空間，將會遠少於西部通道的香港口岸，而且可以設在火車月台附近，作為火車出入口的延伸。, e; V; }- K9 G  S. e+ _

5 |  L3 D7 j. B; h1 X& |公仔箱論壇對於有憂慮指，大陸執法人員會在港拘捕敵視中央政府的政治人物。報道引述消息人士表示，對於要北上闖關的政治人物，「例如早前被內地拒絕入境的『加拿大小姐』林耶凡」，即使實行一地兩檢，也只是會被拒登車，不會被拘捕，但個別特定個案可能有特殊處理，例如「紅色通緝令」下的貪官。

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【一地兩檢】袁國強：研內地法律納基本法附件三　損兩制指控太武斷tvb now,tvbnow,bttvb8 D2 V, b. x" n  ^; Q

# m6 G. G% }% i6 ?  b公仔箱論壇律政司司長袁國強今日在立法會表示，就高鐵的「一地兩檢」問題，將有關內地法律納入《基本法》附件三，以及容許內地人員在特定範圍執法，當局均會研究。泛民議員指出，上述兩項安排均違反《基本法》第18條，質疑要實施一地兩檢要扭曲《基本法》。袁國強反駁，一地兩檢須否引用《基本法》18條，仍在研究，不可以在現階段斷言將內地法律納入《基本法》附件三，必破壞《基本法》及一國兩制，指此說法「太過武斷」，是引起不必要恐慌。
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民協馮檢基多番質問，當局會否收回「內地人員在港執法無可避免」的講法，袁國強均未正面回應。
- E1 b2 |2 ]# |2 E' k+ RTVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。袁國強稱，一地兩檢必須完全符合《基本法》及一國兩制原則，不可予以破壞，不會出現曲解基本法及削弱法治的情況。但袁國強形容，實施一地兩檢的關鍵，是要在符合《基本法》的前提下，容許內地檢查人員在香港，執行內地法律。
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9 p$ A3 V$ p6 ?1 e0 f3 O. p+ uTVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。他指當局正積極研究「所有切實可行」方案，而在高鐵「車上檢」、是否容許內地人員在「特定範圍」執法、是否需要將有關內地法例納入《基本法》附件三，均在研究範圍內。
' I: C4 P. M; F1 o袁國強又指，政府正研究將內地有關法律納入《基本法》附件三，當局看不到為何此舉必定會違反《基本法》或「一國兩制」。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。8 ]2 s0 J. v) K4 N
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公民黨郭榮鏗引述2002年大律師公會就《基本法》18條的立場書稱，如借用或採納內地法律，是不恰當（inappropriate），質疑要實施一地兩檢就需扭曲《基本法》。袁國強指大律師公會當年的意義與高鐵一地兩檢問題不可一併討論。
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# Y& m. o' r/ \+ u4 K# e; ktvb now,tvbnow,bttvb袁國強回應質詢時，又強調「一地兩檢」安排有助高鐵實現最大效益，「有利民生」。被問到當局能否保證高鐵完工時，一地兩檢一定可以落實，袁國強稱當局會以此為目標，亦有信心在高鐵通車前會有確切可行方案，通車時可落實一地兩檢。5.39.217.760 H& A' s+ s. c' N

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張達明：內地法律納基本法附件三　損一國兩制1 L- O% V: K: E# g. m$ B" F1 [
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' G# t0 i/ A4 C0 i. }5.39.217.76律政司司長袁國強昨日表示，為解決高鐵「一地兩檢」問題，可考慮將有關內地法律納入《基本法》附件三，容許內地人員在特定範圍執法。港大法律學院首席講師張達明今早在商台節目中指，過往沒有人想過，在香港境內建高鐵以及高鐵的實際安排，並不是香港自治範圍內的事，但若為了成本效益，將大家認為是香港自治範圍內的事，解釋為非香港自治事務，透過納入基本法附件三，就引入內地的法律，先例一開，那基本法第18條，只能引入國防及外交等非香港自治範圍內地法律的保障，就會消失。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。0 H0 ~2 T  d7 ]

' B" F! }& d6 R2 w他又指，按一國兩制的設計，中央可以在港設部門，但要守香港的法律，香港境內是實行香港法律，若先例一開，會根本破壞了整個一國兩制的設計。他認為，中央可否放權，容許在港境內的內地官員，不會行使執法權，只做清關或檢查的措施，不賦予他們行使內地的執法權，若想禁止某些乘客入境，就通知香港執法人員執法。
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袁國強昨日在立法會表示，就高鐵的「一地兩檢」問題，將有關內地法律納入《基本法》附件三，以及容許內地人員在特定範圍執法，當局均會研究。泛民議員指出，上述兩項安排均違反《基本法》第18條，質疑要實施一地兩檢要扭曲《基本法》。袁國強反駁，一地兩檢須否引用《基本法》18條，仍在研究，不可以在現階段斷言將內地法律納入《基本法》附件三，必破壞《基本法》及一國兩制，指此說法「太過武斷」，是引起不必要恐慌。
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: x+ M, g$ ~# @4 i# L2 R/ j【一地兩檢】梁愛詩：政策幾時都先於法律8 p1 F$ z: V+ q) _+ r  @0 A4 [% R
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3 h1 B( {  D; n7 M1 ktvb now,tvbnow,bttvb律政司司長袁國強昨日表示，政府研究處理高鐵一地兩檢問題時，或考慮將內地相關法律納入《基本法》附件三。香港大學法律學院教授陳文敏擔心，如不小心處理有關法律問題會造成缺口。但基本法委員會副主任梁愛詩，接受有線新聞電話訪問時，認為不應在具體協議內容未公佈前，就批評此舉會衝擊一國兩制，否則「咩都唔使做」；並強調政策幾時都先於法律。
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梁愛詩在訪問中以「怪獸」作比喻，指「你驚隻怪獸，都要知道佢有角吖、會飛吖，定點先得嘛！都未做就話違反香港法律，違反一國兩制。」她呼籲反對者認識一地兩檢是甚麼才罵。5.39.217.76; Z  P) Y" ]5 z& r

2 s2 |# b) T& M5 I! ~tvb now,tvbnow,bttvb她相信，若是違法，特區政府不會做，因為會考慮到若被司法覆核，理據是否站得住。她又稱，「法律唔係行先㗎！係政策行先㗎！幾時都係。你都唔知人哋個協議係咩，又擔心又關注又驚，咪乜嘢都唔使做囉。」她又認為不實行一地兩檢並不是好事。