本帖最後由 felicity2010 於 2013-5-24 10:50 AM 編輯
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方志恒﹕讓拉布及剪布在合理機制上進行
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立法會主席曾鈺成「剪布」後，「拉布戰」隨即告一段落，預算案迅速獲得通過。5.39.217.76) s; }( D3 Z; K& v" F
* C0 D# P2 v2 d: o5 o1 ftvb now,tvbnow,bttvb近年，議會「拉布戰」日漸普遍——高鐵撥款、版權修訂條例、立法會議席出缺機制、政府架構重組、長者生活津貼以至今年的預算案，「拉布」已成為民主派的重要議會抗爭策略。
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政府及建制派往往將「拉布」描述為阻礙施政、濫用程序以至浪費公帑，這種說法是否合理？立法會主席曾鈺成一再自行「剪布」，又是否恰當做法？公仔箱論壇! r% ?' @) g& i5 G9 s- C; d( p
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, C2 n# s' V; i5 }% S3 J7 }議會抗爭的正常手段5.39.217.76' Q8 W+ S2 X& j) [1 A( a
. K1 [5 ^3 G) W1 z; b5 U1787年，美國舉行制憲大會，通過了人類史上首部成文憲法。制憲大會舉行時正出使法國的傑弗遜（Thomas Jefferson），回國後拜訪總統華盛頓（George Washington），問他為何同意在眾議院之外，再設立參議院作為國會第二議院。
) A4 F) [: L. H ?TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。
) U5 b% H& o9 W8 [tvb now,tvbnow,bttvb華盛頓反問傑弗遜：「喝咖啡時，為什麼你要先把咖啡倒在茶碟裏？」tvb now,tvbnow,bttvb* T1 @3 Q: v) ~8 x
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「是為了把咖啡涼下來。」傑弗遜回應說。
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「正是如此，我們把法案倒入參議院的茶碟裏，讓它可以涼下來。」華盛頓答道。
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, ]2 T" }) B: u1 x* O公仔箱論壇民主之真諦，並非只是「少數服從多數」，更加不會一面倒講求施政速度；充分尊重及吸納少數聲音，其實同樣重要。美國參議院之設立，正是為了確保在立法過程中，能夠得到充分討論空間，故此參議院設計上相對眾議院人數較少、議員任期較長、發言限制較少，甚至逐步發展出「拉布」（Filibuster）的議會程序。5.39.217.766 A' h+ k8 G' d
* G) ]$ e1 A+ Z5 R2 ?TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。「拉布」泛指「議會少數派」（Legislative minority）透過各種拖延戰術（例如冗長發言、提出大量修訂、製造流會），阻礙法案進行表決，從以迫使「議會多數派」（Legislative majority）作出讓步。tvb now,tvbnow,bttvb. g6 l9 O- d1 g3 v+ [
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「拉布」的意義，在於確保政府不會自恃掌握議會多數，就無視少數派的聲音及訴求。因此，「拉布」絕非洪水猛獸十惡不赦，美國參議院的「拉布戰」固然舉世聞名，不少民主國家例如英國、加拿大、澳洲等等，亦普遍容許少數派議員進行「拉布」。當然，「拉布」不可能永無止境毫無限制，因此在容許「議會少數派」藉「拉布」爭取訴求之餘，西方議會一般亦設有「剪布機制」，務求在保障少數派發聲權利及維持議會正常運作之間取得平衡。
9 U9 Z$ @7 G1 \2 t k- K5.39.217.76TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。( l) g# }! a* g# ^* R
* O* E _9 A3 x/ u( ktvb now,tvbnow,bttvb主席自行剪布激化矛盾5.39.217.761 |1 T0 b# y+ `. S
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回到香港，民主派作為「議會少數派」，透過「拉布」制衡佔有多數議席的建制派，原則上並無不妥（何民主派其實擁有較高的民意授權）。部分政府官員把「拉布」描繪成十惡不赦、要求立法會配合政府行事，不過反映他們欠缺基本的民主素養，思維上仍然停留在上世紀殖民地「行政霸權」年代。
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2 y# A! v+ l& q' ]' z8 Z y0 Vtvb now,tvbnow,bttvb當前的困局，在於「拉布」及「剪布」都是新生事物，現行的立法會《議事規則》並未有清晰界定如何處理，因而欠缺一套合理機制平衡「拉布」及議會正常運作。由於欠缺明確規範，因此不論是去年的立法會議席出缺機制、抑或是今年的預算案，立法會主席曾鈺成在無可選擇下，唯有引用《議事規則》第92條及《基本法》72條（1）進行「剪布」，自行指令法案在限時內完成審議。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。. S6 r+ G& E" T- f- @
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但問題在於不論是《議事規則》第92條、還是《基本法》72條（1），其實都只是賦予立法會主席主持會議的「一般性權力」，當中並無明文界定如何處理「拉布」及「剪布」，曾鈺成一再根據這些空泛條文自行裁決，即使法律上能夠站得住腳，政治上亦只會引發連串黨派衝突，形成「眾人皆輸」之困局：民主派堅拒任何「剪布機制」，客觀上只會讓「主席自行剪布」的權力逐漸「制度化」，最終令「拉布」這種議會抗爭工具被閹割掉，嚴重削弱民主派制衡政府的力量（例如日後要發動「拉布」阻撓23條立法，作用必然大為減低）；而政府靠「主席自行剪布」這種充滿爭議的方法通過法案，既削弱整個政策以至議會制度的認受性，更會引來激進民主派更頻密地發動「拉布戰」，甚至激化議會外的街頭抗爭，政府官員及建制派議員必將疲於奔命。
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) U( b- V; \$ A. `. R6 o, e6 T5 F% cTVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。
' u" g# Z8 G& H v! b3 o( v7 `( P5.39.217.76修改《議事規則》刻不容緩
5 J: y/ ?4 `! E3 K
O: S$ F! H, \- utvb now,tvbnow,bttvb解困之道始終在於修改《議事規則》，以確立一套合理機制規範「拉布」及「剪布」。當然，修改《議事規則》必須得到功能組別和直選議員分組點票支持，在民主派及建制派各不相讓互相否決的情下，難度之高實在不言而喻。但一日無法確立一套各方認可合情合理的機制，上述「眾人皆輸」之局必然無法扭轉。要突破困局，始終需要各黨派議員共同協商，讓「拉布」及「剪布」都能夠在合理機制上進行。tvb now,tvbnow,bttvb: N. m) ~* ?$ w1 l) d% L
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西方議會早已發展出各種機制處理「拉布」及「剪布」，但考慮到香港的特殊政治環境，港式的「剪布機制」應符合兩個原則：
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一是確立較高的「終止辯論門檻」（Cloture threshold）。tvb now,tvbnow,bttvb7 @& |. p" H' \2 g. E3 ~
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現時，「剪布」的權力集中在立法會主席身上，由曾鈺成一人獨斷缺乏制衡機制，自必然引起民主派議員的激烈反彈，紛紛指摘曾鈺成越權行事，因而令有關爭議變得無日無之。西方議會的普遍做法，是由大多數議員表決終止辯論，具體做法包括通過「終止議案」（Cloture motion）即時將法案交付表決，或在政府提交法案時通過「時間編配議案」（Allocation of time motion）預先規定法案的審議時間表。這些表決機制可確保「剪布」決定，能夠建基於一定的政治共識及恰當程序。5.39.217.766 j3 r* e+ C# w; r, f$ t- S( S
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但要害在是如何設定「終止辯論門檻」。大多數國家包括英國、加拿大、澳洲及新西蘭等等，只需「簡單多數決」即可通過「終止議案」或「時間編配議案」，唯有美國參議院將「終止辯論門檻」定於五分之三「絕對多數」。由於香港立法會並非全面普選產生，理應仿效美國參議院採納較高的「終止辯論門檻」（例如需要獲得五分之三議員、甚至三分之二議員同意通過），以免出現具廣泛民意授權的直選議員的聲音，反而受到選民基礎狹窄的功能組別議員的壓制。
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+ v' g0 d+ a) z$ Vtvb now,tvbnow,bttvb二是規定由政府提出終止辯論。tvb now,tvbnow,bttvb9 P- A( a1 N( U: H2 M
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現時，「剪布」由立法會主席自行提出，容易產生立法會主席配合政府的不良印象，損害立法會的獨立性及「三權分立」原則。在西方議會，「時間編配議案」一般由政府部長提出（包括英國、加拿大、澳洲及新西蘭），「終止議案」則同時有由議員提出（英國、澳洲、新西蘭及美國）及政府部長提出（加拿大）的情。
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: m8 o! a) q# x6 ^% i: E: l由政府提出終止辯論的好處，是可規定政府官員需向議員陳述理據，解釋法案有何迫切性必須限時完成審議，然後才交由全體議員表決通過，可體現「政府向議會問責」的精神。按香港的情，應由相關政策局長以「政府議案」（Government motion）的形式，提出「終止議案」或「時間編配議案」，再交由全體立法會議員討論並表決通過；如此安排既能保障立法會主席的中立性，亦可確立行政立法分權制衡的憲制原則。
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) V/ V; A4 X! }tvb now,tvbnow,bttvb必須強調，《基本法》附件二明確界定了三類表決方式，包括「政府法案」（由全體議員過半數票通過）、「議員議案、私人條例草案、對政府法案的修正案」（按分組點票機制通過）及「政改方案」（需全體議員三分之二多數通過）。但「政府議案」的表決方式，《基本法》則未有明確規定，是否存在空間按此引入「剪布機制」，各黨派理應再作進一步研究。
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無論如何，讓拉布及剪布在合理機制上進行，應該盡快提上立法會的議事日程。
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作者：Richard A. Arenberg and Robert B. Dove
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書名：《Defending the Filibuster: The Soul of the Senate》公仔箱論壇 ?. u! g# g/ E
, C0 e$ m% A! U! d0 l5.39.217.76˙網址：http://www.facebook.com/synergynet.hk5.39.217.765 y$ l3 E% a; Y! ^) M
" V6 P, \9 W! V: d) h$ T& X X作者是新力量網絡副主席、香港城巿大學專上學院社會科學部講師
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發表於 2013-5-24 10:48 AM
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