本帖最後由 felicity2010 於 2013-5-24 10:50 AM 編輯
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3 ^* V$ b9 k3 m6 y2 y6 g1 o, L& J公仔箱論壇方志恒﹕讓拉布及剪布在合理機制上進行5.39.217.76. C9 N+ D! l8 C- g
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立法會主席曾鈺成「剪布」後，「拉布戰」隨即告一段落，預算案迅速獲得通過。
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近年，議會「拉布戰」日漸普遍——高鐵撥款、版權修訂條例、立法會議席出缺機制、政府架構重組、長者生活津貼以至今年的預算案，「拉布」已成為民主派的重要議會抗爭策略。公仔箱論壇1 v, G/ C7 s v
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政府及建制派往往將「拉布」描述為阻礙施政、濫用程序以至浪費公帑，這種說法是否合理？立法會主席曾鈺成一再自行「剪布」，又是否恰當做法？
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議會抗爭的正常手段
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1787年，美國舉行制憲大會，通過了人類史上首部成文憲法。制憲大會舉行時正出使法國的傑弗遜（Thomas Jefferson），回國後拜訪總統華盛頓（George Washington），問他為何同意在眾議院之外，再設立參議院作為國會第二議院。
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1 U1 g1 e3 }$ [公仔箱論壇華盛頓反問傑弗遜：「喝咖啡時，為什麼你要先把咖啡倒在茶碟裏？」
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5 F% Q; u9 O0 Qtvb now,tvbnow,bttvb「是為了把咖啡涼下來。」傑弗遜回應說。5.39.217.76 L7 S. r8 m% @% o
1 M) |5 c8 _+ @2 y" O: h& K7 v2 |( ftvb now,tvbnow,bttvb「正是如此，我們把法案倒入參議院的茶碟裏，讓它可以涼下來。」華盛頓答道。5.39.217.76% j* s9 w/ M0 j2 W* X
- r6 @+ p- D) v. g& h$ p, `1 j+ b1 ?TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。民主之真諦，並非只是「少數服從多數」，更加不會一面倒講求施政速度；充分尊重及吸納少數聲音，其實同樣重要。美國參議院之設立，正是為了確保在立法過程中，能夠得到充分討論空間，故此參議院設計上相對眾議院人數較少、議員任期較長、發言限制較少，甚至逐步發展出「拉布」（Filibuster）的議會程序。
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0 k j! Z4 j* z5.39.217.76「拉布」泛指「議會少數派」（Legislative minority）透過各種拖延戰術（例如冗長發言、提出大量修訂、製造流會），阻礙法案進行表決，從以迫使「議會多數派」（Legislative majority）作出讓步。
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5 n, q+ z8 B- R4 c5.39.217.76「拉布」的意義，在於確保政府不會自恃掌握議會多數，就無視少數派的聲音及訴求。因此，「拉布」絕非洪水猛獸十惡不赦，美國參議院的「拉布戰」固然舉世聞名，不少民主國家例如英國、加拿大、澳洲等等，亦普遍容許少數派議員進行「拉布」。當然，「拉布」不可能永無止境毫無限制，因此在容許「議會少數派」藉「拉布」爭取訴求之餘，西方議會一般亦設有「剪布機制」，務求在保障少數派發聲權利及維持議會正常運作之間取得平衡。公仔箱論壇' O! B; n# y0 F0 W
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+ T4 H8 T }) h7 [4 |TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。主席自行剪布激化矛盾
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回到香港，民主派作為「議會少數派」，透過「拉布」制衡佔有多數議席的建制派，原則上並無不妥（何民主派其實擁有較高的民意授權）。部分政府官員把「拉布」描繪成十惡不赦、要求立法會配合政府行事，不過反映他們欠缺基本的民主素養，思維上仍然停留在上世紀殖民地「行政霸權」年代。公仔箱論壇3 W; u; e3 R1 a4 i1 f$ g
- x1 a" S, [% O9 i# f% |; X3 E$ Ntvb now,tvbnow,bttvb當前的困局，在於「拉布」及「剪布」都是新生事物，現行的立法會《議事規則》並未有清晰界定如何處理，因而欠缺一套合理機制平衡「拉布」及議會正常運作。由於欠缺明確規範，因此不論是去年的立法會議席出缺機制、抑或是今年的預算案，立法會主席曾鈺成在無可選擇下，唯有引用《議事規則》第92條及《基本法》72條（1）進行「剪布」，自行指令法案在限時內完成審議。9 \' H" k6 L/ l u
( g, r6 n: I9 P9 G- G1 u但問題在於不論是《議事規則》第92條、還是《基本法》72條（1），其實都只是賦予立法會主席主持會議的「一般性權力」，當中並無明文界定如何處理「拉布」及「剪布」，曾鈺成一再根據這些空泛條文自行裁決，即使法律上能夠站得住腳，政治上亦只會引發連串黨派衝突，形成「眾人皆輸」之困局：民主派堅拒任何「剪布機制」，客觀上只會讓「主席自行剪布」的權力逐漸「制度化」，最終令「拉布」這種議會抗爭工具被閹割掉，嚴重削弱民主派制衡政府的力量（例如日後要發動「拉布」阻撓23條立法，作用必然大為減低）；而政府靠「主席自行剪布」這種充滿爭議的方法通過法案，既削弱整個政策以至議會制度的認受性，更會引來激進民主派更頻密地發動「拉布戰」，甚至激化議會外的街頭抗爭，政府官員及建制派議員必將疲於奔命。
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修改《議事規則》刻不容緩
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解困之道始終在於修改《議事規則》，以確立一套合理機制規範「拉布」及「剪布」。當然，修改《議事規則》必須得到功能組別和直選議員分組點票支持，在民主派及建制派各不相讓互相否決的情下，難度之高實在不言而喻。但一日無法確立一套各方認可合情合理的機制，上述「眾人皆輸」之局必然無法扭轉。要突破困局，始終需要各黨派議員共同協商，讓「拉布」及「剪布」都能夠在合理機制上進行。- v4 O3 i5 j7 g+ r9 H! B& i
! x6 N' @% m" y# d; H西方議會早已發展出各種機制處理「拉布」及「剪布」，但考慮到香港的特殊政治環境，港式的「剪布機制」應符合兩個原則：4 A; C% J% \4 [* y9 @# q
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一是確立較高的「終止辯論門檻」（Cloture threshold）。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。+ d+ d4 m+ x0 `4 e2 I
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現時，「剪布」的權力集中在立法會主席身上，由曾鈺成一人獨斷缺乏制衡機制，自必然引起民主派議員的激烈反彈，紛紛指摘曾鈺成越權行事，因而令有關爭議變得無日無之。西方議會的普遍做法，是由大多數議員表決終止辯論，具體做法包括通過「終止議案」（Cloture motion）即時將法案交付表決，或在政府提交法案時通過「時間編配議案」（Allocation of time motion）預先規定法案的審議時間表。這些表決機制可確保「剪布」決定，能夠建基於一定的政治共識及恰當程序。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。% j. w3 A8 ~* I
; e! E2 o! u, L8 F: R5.39.217.76但要害在是如何設定「終止辯論門檻」。大多數國家包括英國、加拿大、澳洲及新西蘭等等，只需「簡單多數決」即可通過「終止議案」或「時間編配議案」，唯有美國參議院將「終止辯論門檻」定於五分之三「絕對多數」。由於香港立法會並非全面普選產生，理應仿效美國參議院採納較高的「終止辯論門檻」（例如需要獲得五分之三議員、甚至三分之二議員同意通過），以免出現具廣泛民意授權的直選議員的聲音，反而受到選民基礎狹窄的功能組別議員的壓制。
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2 c# G! B Y/ |4 { etvb now,tvbnow,bttvb二是規定由政府提出終止辯論。
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$ e5 ]2 w; i$ T+ _ b1 ~2 z4 R現時，「剪布」由立法會主席自行提出，容易產生立法會主席配合政府的不良印象，損害立法會的獨立性及「三權分立」原則。在西方議會，「時間編配議案」一般由政府部長提出（包括英國、加拿大、澳洲及新西蘭），「終止議案」則同時有由議員提出（英國、澳洲、新西蘭及美國）及政府部長提出（加拿大）的情。 b# ~ X3 N( q8 q% ?3 X8 [
( l! u; v4 Z5 f5 A3 B! Ltvb now,tvbnow,bttvb由政府提出終止辯論的好處，是可規定政府官員需向議員陳述理據，解釋法案有何迫切性必須限時完成審議，然後才交由全體議員表決通過，可體現「政府向議會問責」的精神。按香港的情，應由相關政策局長以「政府議案」（Government motion）的形式，提出「終止議案」或「時間編配議案」，再交由全體立法會議員討論並表決通過；如此安排既能保障立法會主席的中立性，亦可確立行政立法分權制衡的憲制原則。
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必須強調，《基本法》附件二明確界定了三類表決方式，包括「政府法案」（由全體議員過半數票通過）、「議員議案、私人條例草案、對政府法案的修正案」（按分組點票機制通過）及「政改方案」（需全體議員三分之二多數通過）。但「政府議案」的表決方式，《基本法》則未有明確規定，是否存在空間按此引入「剪布機制」，各黨派理應再作進一步研究。tvb now,tvbnow,bttvb7 J$ _- w/ s6 W# r) [8 H8 R
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無論如何，讓拉布及剪布在合理機制上進行，應該盡快提上立法會的議事日程。
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作者：Richard A. Arenberg and Robert B. Dove
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書名：《Defending the Filibuster: The Soul of the Senate》5.39.217.76) J% ~/ V1 }* p$ E& Q# Q7 v7 @ s
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˙網址：http://www.facebook.com/synergynet.hkTVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。) Z2 S5 k7 K3 t. E& {3 t
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作者是新力量網絡副主席、香港城巿大學專上學院社會科學部講師
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發表於 2013-5-24 10:48 AM
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