再論要不要發布緊急命令？

去年六月南部發生雨災，馬總統上任未久，他未在第一時間勘災慰問，而謂在體制上應由行政院長首先扮演此一角色，甚至因而推演出「退居第二線」的說法。這個事件引發了民意的強烈震撼，也是馬總統選後形象聲望發生動搖的肇端。tvb now,tvbnow,bttvb) ~# `4 G, w8 i+ `" u
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其實，在法理及體制面上，馬總統當時的思考未必有錯。但是，就政治面而言，人民豈能接受一個直選總統「退居第二線」？又豈能容忍在一日生活圈的小島台灣，在重大災難的現場看不到總統的身影？
現在，幾乎一模一樣的爭議已經浮現，且可能再度重傷馬總統的形象聲望。那就是：面對八八水災的世紀浩劫，究竟要不要發布緊急命令？國民黨及民進黨立法院黨團主張發布，但馬劉政府則主張不發布。tvb now,tvbnow,bttvb' h5 A+ C6 j6 F( ^
我們日前已指出，此一爭議也牽涉到法制與政治兩方面。就法制面言，馬劉認為，九二一後制定的「災害防救法」已甚完備，幾乎關於必須動用緊急命令的救災手段皆已載入，所以不必再發布緊急命令。但是，主張發布緊急命令者則認為，災情慘重，救災工作在法制上的需求難以估計，因此以發布緊急命令較不發布為宜。寧可發布緊急命令，但在運用時多予保留；而勿待萬一陷於困局，卻受制於法制或政爭而致缺乏彈性的境地。現在連地方政府要埋死豬亦遭抗爭，若無緊急命令如何處置劇烈利害衝突的災後工作。難怪有人說，此時不藉緊急命令修橋鋪路，尚待何時？; x* Y$ a' b0 n4 d4 l6 J
發布緊急命令與否，爭議的焦點尤其在政治面。舉世皆然，政府發布緊急命令或宣布緊急狀態，除了是法制上的抉擇，同等重要甚至更重要的是對於「國家生命共同體」的宣示。一方面，主政者以發布緊急命令，來表達對於重大情勢的關注及承擔責任的宣示；另一方面，則在用以整合社會，共度艱難。因而，緊急命令在政治民心上的撫慰及號召，與緊急命令在法制上提供的權變利益堪謂同等重要，甚至更重要。這不只是一個法制抉擇，更是一個政治抉擇。

面對浩劫，許多人都在談「災難政治學」。有些政府，因面對災難反而提升了聲望，並凝聚了人心（我們雅不願提，最近的例子是四川大地震）；有些則政府形象受創，人心憤懣（上次例子是九二一大地震）。因而，關於應否發布緊急命令的爭議，不能只有「就法論法」的「法匠」思維，而是必須考慮在大災難中民心及政治上的強烈需求。作為一個總統，任何重大決策必須以實現「最大政治綜效」為考慮，這是作為一個政治家自我實現的最高目標，亦是治國主政的最大使命。
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去年的六月雨災，馬英九陷於「第一線／第二線」的爭議；我們不能說「總統退居第二線」的思考有錯，但是總統竟不能認清在台灣的政治情境中「總統不能退居第二線」，卻是不免使國人震驚疑惑的原因。事到如今，即使「總統退居第二線」是多麼理想的法制，馬總統解釋得清楚嗎？國人可能接受嗎？同樣的道理，對於發不發布緊急命令，馬劉可能認為，這是守法守分的權力節制，但有些國人則會覺得不發布緊急命令與災情之慘重不符比例原則，不發布不能顯示政府救災的決心與力道；為什麼有權力而不知動用？為什麼總是以「法匠」的心態治國主政？這類蜚短流長當然不免有幾分民粹情緒，但馬劉解釋得清楚嗎？國人能接受嗎？
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在現行憲政體制中，總統在「第一線」或「第二線」皆有道理可說，但總統公開宣示「退居第二線」，則是違反「最大政治綜效原則」；同理，面對八八浩劫，總統發不發布緊急命令，亦皆有道理可說，但總統不發布，似亦未能體現「最大政治綜效原則」。+ U4 J1 ^/ x8 n( J7 N
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所謂「最大政治綜效原則」，是指主政者在作成重大決策時，須以國家利益和人民福祉為優先考量，雖不可違反法律，但亦不能拘泥於法律，而必須在統合思考中，創造最大的「政治綜效」。因為，治國者的最大成就即是在創造「政治綜效」，而不可作繭自縛於自己想像的法制樊籠之中，不論是「是否退居第二線」或「發不發布緊急命令」。6 v3 _8 P6 e) I0 N

國人不易體會不發布緊急命令的權力節制理念，只會質疑何以主政者不能理解緊急命令在國人心理及政治整合上的重大政治綜效？

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