方志恒﹕施政報告前夕回顧特區管治

如果要選擇一個詞語去形容回歸後香港的政治形勢，「管治危機」相信會是大部分港人的不二之選。
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特區政府的管治能力不振，是多數香港人的切身體驗。有趣的是，國際社會對香港政府的管治評價，向來都比本地人正面得多。世界銀行每年進行的「全球管治指標調查」（Worldwide Governance Indicators），香港一直名列前茅，以最新2008年的調查為例，香港除了在「問責性」一項指標評價較為遜色外，世銀在其餘5項指標包括「政治穩定性」、「政府有效性」、「監管質數」、「法治」及「控制貪污」上，都給予香港政府極高的評價，排名穩佔全球212國家及地區的前列。

為什麼港人與國際社會，對香港的管治情况，會有截然不同的評價？這視乎我們如何定義什麼是「管治」。tvb now,tvbnow,bttvb* k4 a* Y8 B. [& g# g" H
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香港的公務員隊伍、法律體系，以至各種監管制度，都比大部分國家及地區完善，政府及社會的日常運作暢順，因此在世銀的評分標準下，自然獲得較高的管治評價。但如果我們跟從學者Jon Pierre and Guy Peters的分析，將「管治」較具體定義為「政府制定及推動政策的能力」（the capacity of government to make and implement policy），那麼回歸後特區政府陷入「管治危機」，則是不爭的事實：從西九和銷售稅的爭議、到校園驗毒及高鐵的交鋒，特區政府在推動政策時，總是遭遇各方圍攻、無法建立廣泛共識，導致各種改革往往功敗垂成、一再落空。$ E, r' w2 b) c; N. s. X
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舊制度無法應付新形勢tvb now,tvbnow,bttvb- _# K0 U2 ?9 i+ K
殖民地時代，港英政府制定及推動政策，往往都能夠得心應手，與特區政府現時的困局，實在不可同日而語。

港英時期，政務官一手包辦決策大權，加上立法局議員全部由港督委任，公民社會發展落後，政府只需關起門來，說服行政立法兩局、諮詢委員會的工商精英，就能夠確保各項政策通行無阻，毋須耗費心力向公眾進行解釋及游說。tvb now,tvbnow,bttvb* l6 Q: w; ?# ^' u, l4 X
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這種「精英色彩」濃厚的決策機制，幾乎覆蓋了香港整個殖民地歷史，一直到了1980年代中期立法局逐步引入選舉、政黨政治興起，才受到了明顯的挑戰。回歸後，公民社會力量湧現，各種政治力量、訴求及價值紛紛介入政府的決策過程，政策制定演變成為特首、問責官員、高級公務員、立法會議員、民間團體的「大混戰」局面。

整個政治環境急速多元化，但政府的決策機制以至部分官員的思維，基本上仍停留在以往的「精英政治」年代：總是先拍板了政策大綱及具體方案，才交付立法會及公眾草草進行諮詢，完全脫離當今政治形勢，結果自然就是「撞板收場」。tvb now,tvbnow,bttvb. M! d8 p, j- @, }) l

在現時的政制下，社會上積聚了龐大的參政能量，未有機會進入政府的決策流程之中。這些未被吸納及疏導的政治訴求，遂透過不同方式及渠道爆發出來：政黨及議員無法參與決策過程，紛紛起來挑戰政府官員，形成「行政立法關係」持續緊張；民間團體意見備受政府冷落，唯有以司法覆核的方式挑戰政府政策，或組織遊行示威向官員施壓，導致「官民衝突」不斷加劇。社會上的各種政治內耗、惡性競爭愈演愈烈，最終令政府的管治能量嚴重受創，無法貫徹推行各種政策。tvb now,tvbnow,bttvb/ {: \" P2 w8 X9 |
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全面普選特首及立法會，固然是愈快落實愈好，但普選只能夠解決政府的「認受性」危機，卻不足以改善現時政府決策機制落後、未能應付複雜政治環境的「供求失衡」問題。事實上，普選進程由中央主導，政府尚能辯稱控制權力有限；但改革政府的管治及決策機制，難道曾班子也沒有自主空間？政府到底是逃避問題，還是抱殘守缺？

「整合型管治」解施政困局
近年，聯合國提倡「整合型管治」理念（engaged governance），建議改革政府的決策機制，將公眾訴求直接帶入政策過程之中（mainstreaming citizens into policy process）。特區政府要走出管治困局、提升施政能量，不可能再迴避社會反對聲音，而必須與立法會及公民社會分享決策權力，並且依循「整合型管治」理念，全面改革政府決策機制的「硬件」（搭建政策網絡、強化政策協商，以更早及更大幅度地吸納社會訴求）及「軟件」（制定最佳範例、發出指引及加強培訓，以改善政府官員處理政策爭議的技巧），務求更有效地吸納、疏導、整合立法會及公民社會的各種訴求，重建政府的管治能量。
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曾特首又要發表施政報告了，但假如政府仍然拒絕進行管治改革、改善決策機制，我們幾可斷言，即使曾班子有再多的鴻圖偉略、救港妙計，相信也只會重複處處碰釘、四面楚歌的管治困局。

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