沈旭暉：日地方政府「次國家外交」挑戰中日關係之一% Q# k s5 ]; M3 m
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最近中日關係不斷惡化，導火線是東京都知事石原慎太郎聲稱要「購買」釣魚島，日本首相野田佳彥繼而說要把釣魚島「國有化」，令爭議難以迴旋。值得注意的是，這波爭議並非日本中央政府主動挑起，而是由地方行政單位「東京都」編導，屬於一種地方外交，在國際關係理論中，普遍被涵蓋在平行外交理論（Para-diplomacy）的次國家（sub-national）框架內，可能成為影響日後中日關係的重要元素。. C3 K+ M5 K* n: ]
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「地方自治」的歷史與現實
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世界各地在國家層面以外、以內，一直以不同方式讓地方層面參與國際事務，但日本地方外交逐漸坐大，則有其獨特背景。對此研究最詳細的，首推在澳洲任教的印裔日本研究學者贊尼（Purnendra Jain）2005年出版的《日本的次國家政府在國際事務》（Japan's Sub-national Governments in International Affairs）一書，但專門以這框架研究中日關係的學術論著，則明顯不足。tvb now,tvbnow,bttvb- F) u: m$ i [- `: F
) }/ U Z6 g) U, Ttvb now,tvbnow,bttvb日本地方政府對國際事務興趣愈來愈大，部分源自史上藩侯割據的傳統，部分則源自二戰後日本憲法的「地方自治」章節，目的是避免過分強大的中央政權再出現，成為軍國主義溫脇。理論上，日本地方的自治程度頗有限，而在冷戰期間，也有共產黨、社會黨等長期挑戰自民黨政權，日本地方政治影響中央，並不常見，更遑論影響世界。但冷戰後，自民黨一黨獨大的超穩定結構崩潰，日本中央政權更迭比從前更頻繁，平成年代至今23年，換了16位首相，反而地方政權能維持相當穩定性，地方領袖的影響力慢慢開始增強。像石原慎太郎，1999年當選東京都知事至今，並於1972至95年擔任代表東京都的眾議員，在同一地方盤踞長達40年，既有個人魅力，也有一定政績，中央政客人來人往，他們卻逐漸成了不倒翁。
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就日本地方自治的權限，原來並無明確釐定參與國際事務的界線，一切都是自行發揮。冷戰終結前後，日本經濟泡沫爆破，而在全球化過程中，最受影響的又是地方政權，中央與地方之間就預算、福利、稅收等分歧愈來愈大。地方政府為解決自身經濟問題，開始積極與中央討價還價，過程中，就逐漸延伸到參與國際事務。正如贊尼研究，正是因為不少地方政府希望實施與中央不同的對外經濟政策，對外國人能否有地方居留權、應否享有投資優惠等議題，有了實則利益考量，連帶對國際政治議題也關心起來，例如朝鮮「脫北者」的待遇，或第三國人權等。這趨勢，教人想起幕末時代湧現的地方外交活動，幾乎一發不可收拾。
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延伸國際摸着石頭過河
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, g) `% D9 H6 _2 ?2 d) p' utvb now,tvbnow,bttvb日本雖與美國結盟，民間卻存在一定反美傾向，不少地方政府利用這情緒，自行「反映民意」，例如昔日富士山市市長曾拒絕讓美軍坦克過境支援越戰，儘管那是日本國策；又如年前不少城市動員群眾，反對日本為了美國支援伊拉克戰爭。另一些城市則去拓展中央難以處理的對外關係，與蘇聯、朝鮮等發展友誼。據俄羅斯學者茲博格（Yakov Zinberg）對「庫頁島次國家外交」的研究發現，北海道和庫頁島在日蘇、日俄關係欠佳時，也是交往頻繁。日本中央政府對此不但不反感，反而加以鼓勵，另有一個「財團法人自治體國際化協會」（CLAIR），儼如日本地方外交的國際秘書處。
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5 \& }- u. Y, C; T2 ]地方行政成反華溫脇？公仔箱論壇5 V y; T0 @+ @ n; k* P3 r6 U
: L& D; j0 O8 j/ p以上趨勢原來與中日關係不應有太大關連，頂多是一些地方希望多引入中國投資、一些要與華保持距離而已。但自從中國「和平崛起」，日本政府對華政策受到不少無形制約，就是多麼右翼的人去到中樞位置，也不可能直接挑戰北京，因為破壞中日關係並不符合日本利益。但日本民間的反華情緒從來存在，對中國的政經角色益發感到不安，就只能在地方層面發泄，這恰恰配合了地方自治近年要擴權的趨勢。結果，日本地方自治逐漸成了右翼運動溫脇，中國首當其衝。諷刺地，這與當年美國讓日本推行地方自治來監察右翼的原意，剛好背道而馳。
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6 M! M- H5 y: X, W# |( ?! R5.39.217.76以往學者對日本地方外交一框架頗為輕視，或視之為美國佔領者強加於人的天方夜譚。但經過近年一系列事情的發展，特別是這波釣魚島爭議，個別華人評論員已覺得不對勁，例如《日本新華僑報》總編輯蔣豐月前撰文，要中國警惕日本地方勢力「攪局」；上海外國語大學的武心波院長也警告，日本地方政府「作為次國家行為體……頻繁而大膽地參與國家外交」，「說明國家主義力量加速向強勢地方政府集結」。中日關係放在如此框架，前景並不樂觀，這幾天會介紹當中四個模式供參考。
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（日本系列之一）
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3 T% D& t. U* A% h. ^) n# p Wtvb now,tvbnow,bttvb香港中文大學社會科學院副教授、國際關係研究中心主任 |
發表於 2012-7-18 09:27 AM
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