張炳良﹕做政治委任官員難

打從去年中政治委任副局長及政治助理以來，他們就往往成為一些論者及黨派批判「政治問責制」的切入點。最近，特區政府公布新修訂的《公務員守則》，儘管處處肯定公務員的角色、及由常任秘書長領導的公務員團隊與局長領導的政治委任團隊之間的「伙伴合作關係」，卻仍引來再一次「權責不清」的非議。tvb now,tvbnow,bttvb. F8 t c# U6 W+ H, W e1 b1 v9 f

目前的政治問責制存在運作問題，當然值得社會重視及討論，議會及媒體也盡可評價副局長及政治助理的個別表現，不過批評應予公道及放在實在的範疇內。例如，他們的薪酬是否超高，可作檢討，可是一些評論明知政治委任官員的薪俸乃包括所有福利待遇在內的一筆過現金結付，有別於公務員薪酬與福利分開的制度，而仍不斷說副局長每月薪酬等同或超過常任秘書長，就有欠公允。tvb now,tvbnow,bttvb" U* P" v9 n# _' C# n

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西方部長副手多有分責範圍
有論者以副局長與政治助理的民調偏低而質疑他們的表現。問題是﹕民調結果真的在反映他們的表現嗎？在大眾媒體每天焦點都投射到政府最高層（特首及三司司長），而連一些局長都要「爭取曝光」的情况下，副局長（更遑論在幕後工作的政治助理）又怎會為公眾所廣泛認識？一般而言，走出來為不同政策範疇發言、辯解政策、評論事故的皆為相關之司長局長，公眾又怎能知悉其下的政治委任官員具體地在忙些什麼？或有何建樹？tvb now,tvbnow,bttvb8 ?- ^* c/ c/ \3 g1 m

在一些西方國家，部長固然掌控所轄政策部門一總決策，但其副手們（即所謂「初級部長」junior ministers）大多有特定分責範圍（例如，教育部長下面分管高等教育、職業教育……等的副部長或助理部長），於是後者也能獨當一面。香港尚未到達這個隊段，未能讓人清楚知悉他們在政府決策過程中的重要角色，久而久之，容易造成公眾中認為他們支取高薪而缺乏表現的印象，政府宜慎思如何改善。

政治委任官員與常任公務員之間的張力及角力易被放大，不少人相信，因前者屬於「空降」，被視作瓜分政策主導權，故不會受到高級公務員歡迎。當然，磨合及角力乃任何新制設立過渡階段常見之現象，不應低估，但是，就算在西方較成熟的政治委任制下，兩個團隊之間的競賽及互相牽制一樣存在，卻鮮有導致制度性癱瘓。原因在於，政治委任制已建立了其憲制慣例與政治倫理——公務員可不認同部長的看法，但以部長意志為依歸，此乃部長責任制（ministerial responsibility）精神，而無論部長是聽從或不聽從公務員建議作出決定而出錯，皆由部長獨力承擔責任；但是部長不會輕率漠視公務員的忠實意見，因思考不周時他就要付上政治代價。5 h4 P3 e/ e# E

《公務員守則》清楚訂明公務員體制的基本信念，就是﹕堅守法治、誠實廉潔、客觀公正、政治中立、承擔責任、及專業勤奮並忠於職守。有關公務員與政治委任官員之間的分工合作「伙伴關係」的表述，亦合乎國際做法。目前仍有不少懷疑者，問題不在於條文守則，而在於現實操作上，人們是否相信﹕外國能，香港也能。很多評論擔心高級公務員被削權，卻鮮有追問究竟副局長是否具足夠支持、做好其工作。% T) E8 `6 A) ?7 Q
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港民情仍停留「官僚執政」生態/ `) v* C: Z, a$ \0 C
歸根究柢，香港民情仍停留於過去百多年來港英殖民地治下的「官僚（公務員）執政」生態，同時又因尚未實行普選行政長官而處處對政府的代表性和認受性產生質疑，從而擔心政治委任制任人唯親而不唯才，因此去年副局長及政治助理風波中，才會出現「為何不按AO（政務官）方式招聘」這樣奇怪的言論。當然，政治委任官員就像議員一樣，不若公務員般屬於專才專家（但AO也不是專業職系），不過這在外國並不構成制度不振的因素——例如英國首相白高敦乃為律師本業，卻曾任財相10年而獲其財政部公務員之好評。培養政策人才不只有AO一條路。5 Y) m6 c5 X! J& V4 t* C
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政治委任制的認受性和權威性立足於「政治領導、行政輔助（並平衡）」的政治倫理，問題是，如此倫理仍未在香港的政治體制內發芽生根。不過，特區也無法走回2002年之前公務員出任司局長的舊制。政治委任制儘管條件不足，但仍要走下去，唯今之計是盡量改善條件，強化對政治委任人才的培養與輸出機制，這就涉及政黨及智庫等的長遠發展空間及體質建設。上世紀90年代初拍板的《基本法》，乃建基於官僚行政主導、不靠普選及政黨去產生政府的制度思維。這在回歸後已逐步證明與時代脫節。要落實好政治委任制，也須同時落實普選及政黨政治，否則副局長及政治助理們只會落入mission impossible（無法履行之任務）中。

作者是行政會議成員

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