點評中國：內閣制還是總統制？

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張博樹
中國政治學者9 w$ f) a; J2 P6 Q* q. Y/ L

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更新時間 2011年8月8日, 格林尼治標準時間10:47 公仔箱論壇4 \ r7 u" b: j( }9 P
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未來憲政中國可設計一種修正的總統制，總統制立法、行政分立，可制約總統一人獨裁。

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縱觀當今世界，比較成熟的民主國家之行政體制，當以內閣制和總統制為代表。所謂內閣制，就是由民選議會內佔據席位較多的政黨（或政黨聯盟）出面組織政府，內閣對議會負責，內閣成員同時也是議會議員，國家元首只是禮儀性、象徵性職務，如英國、德國。總統制則不同，在典型的總統制國家，總統和議會一樣均由民選決定，總統有單獨的民意來源，獨立行使行政權，不對議會負責，二者通過合理的關係界定和權限安排，實現權力制衡，如美國。此外還有所謂半總統制，綜合了內閣制和總統制的某些特點而構成新的政治體制，如當今的法國和俄羅斯。
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那麼未來中國應該採行什麼樣的行政體制？

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常有論者認為中國應取內閣制，理由是內閣制責任明晰，且不易造成立法與行政機構間的僵局。筆者卻不以為然。英國可以有成功的內閣制，那是由英國特定的歷史條件所決定的；而根據現代內閣制的運行特點和中國轉型過程乃至轉型後的政治格局，我們這個國家卻不適於實行內閣制。為什麼呢？

中國為什麼不適於搞內閣制？
首先，內閣產生於民選議會，意味著議會不但是立法機關和民意監督機關，同時又是輸送官員的渠道。就議會功能而言，這已經是一種混淆。
其次，如果控制議會的，是某一個佔據了多數席位的黨，那麼這個黨在控制了議會的同時，也控制了政府，儘管有反對黨在，可以發揮一定的制衡作用，但由一個黨「通吃」立法機構和行政機構，對於我們這個有深厚黨國傳統的國家來說，仍然是一件令人擔憂甚至可怕的事情。5.39.217.76; M) b7 ?" K) W5 y" N; {. N7 k
再次，如果沒有哪一個黨在議會中佔有明顯優勢，少數派內閣或聯合內閣則常常不穩定，「倒閣」之事頻頻發生，就如同當年的魏瑪共和國或法蘭西第三、第四共和國那樣。一個缺乏基本共識的衝突性政黨體系的存在，往往是造成這種格局的重要原因。而今日中國就是一個缺乏基本共識的斷裂型社會，轉型後的多黨政治格局，很可能也是一個衝突性、而非一致性的政黨體系，這種情況會給未來的民選議會運作帶來深刻影響。我以為，對於習慣於「窩裏斗」的中國人來說，這是我們不宜採用內閣制的更深層的原因。轉型後的中國需要一個穩定、強大的政府，頻繁「倒閣」不利於政府的穩定和政策的連續性。
中國可以簡單移植美國的總統制嗎？
中國也不宜簡單嫁接或移植美國的總統制。美國的總統制自有其優點，立法、行政分立，總統權力直接來自選民，但中國目前、乃至轉型成功後的一段時間內尚不具備總統直接民選的條件（議會議員可以在轉型成功後立刻實行大選，但總統選舉不宜馬上採用直接選舉的方式）。此外，美國的總統當選後，一人主持行政，大權在握，除了憲法規定的來自立法等部門的制約外，行政權內部缺乏對總統權力的制衡安排。這對美國可以，因為這個國家少有個人獨裁的傳統。中國就不行了。我們這個民族專制傳統源遠流長，幾乎滲透到血液中。從古代的皇權制度到今天的黨專制，都盛產獨裁者。這也是一些朋友不贊成轉型後的中國實行總統制的原因，這個憂慮並非全無根據。問題是我們已經否定了內閣制在未來憲政中國的可行性，我們就只能在剩下的、其本身也並不完美的憲政體制中做出選擇，或者對它們做些修改，以適應未來中國的需要。
一種修正了的總統制更適合中國需要
筆者的建議是：我們可以大膽設計一種修正了的總統制模型，它保留了經典總統制立法、行政分立的特點，但又可以有效制約總統一人獨裁的傾向，這就是「總統制框架內的行政雙首長制」。1 y& M3 y6 j" H9 w
也就是說，未來中國行政機構設雙重行政首長，既有總統，也有總理；在最高行政決策層設立總統委員會，包括總統、副總統、總理、國務委員若干，實行集體議事、集體決策；總統委員會下設國務院，由總理主持國務院的日常工作，並對總統和總統委員會負責；總統簽署重要文件、發佈重要命令，要有總理或主管國務委員副署，並與總統共擔責任。
另一方面，為了保持行政權的統一，總統可出席並主持內閣（國務院）會議，對國務院的工作進行指導、督促與檢查。
那麼這是不是接近法國或俄羅斯的半總統制呢？也不是。法國的半總統制，是由總統和民選議會分享對行政權的控制。具體來說，總統任命總理，必須考慮議會能否接受。通常情況下，總統提出的總理人選要反映議會內多數黨的意願，而這種狀況是不符合立法、行政分立的原則的，容易造成行政權內部的分裂。為了避免這種情況，未來中國「總統制框架內的行政雙首長制」，總統任命總理不必顧忌民選議會（未來中國議會三院中的第一院）是否滿意，也不必經第一院的同意或批准（這個同意權或批准權，將交給未來中國議會中的第二院，理由，這個系列短文的後續文章會解釋）。這種安排，可以有效地保持行政權內部的統一、有力，而不受或少受議會黨派利益的影響。
說到黨派利益，這裏還要解釋一句：一國之總統代表國家、全民，在這個意義上本應超越政黨政治和黨派利益，但總統的產生（包括總統候選人提名、競選和投票過程）又不可能完全擺脫、而必須借助（至少在相當程度上借助）政黨政治，這是個矛盾，且邏輯上無解。只能通過其他辦法衝淡之，找到某種補償之道。比如，可以設想未來總統候選人的產生，應採用政黨提名、議員或公民聯合提名等多種並存方式，既是民權的體現，又可以減少黨爭對總統選舉的可能負面影響。
實行「總統制框架內的行政雙首長制」還有一個好處，那就是它形式上延續了中國的官制傳統（特別是保留總理一職），符合一般公眾的期待。

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