[時事討論] 黎蝸藤：面對南海仲裁，中國應客觀看待

黎蝸藤：面對南海仲裁，中國應客觀看待
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我一向認為，在南海問題上，應該實事求是地認識到，南海既是周邊國家共同的財富，也是世界各國共享的財富。5.39.217.76+ F- Q9 h5 c; v0 _. v, l% ]# }
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2016年7月14日，山東省濰坊市，行人從愛國宣傳畫前經過。攝：Imaginechina5.39.217.76$ G$ O: t$ |; _; A0 K2 @" p
南海仲裁案牽動中國人的心，看到印在地圖上70年的九段線被否定，看到曾母暗沙被否定是中國領土最南端，看到太平島變成一個「礁」，不滿情緒都是能理解。但經過將近一個月的冷靜期，加上早前菲律賓總統特使前總統拉莫斯赴華，開始仲裁案之後中菲之間的第一次高調接觸，也是時候該好好檢討，中國對仲裁案，以及南海的策略態度。5.39.217.76  ]6 E' u9 e6 m; _) V, o3 O

指責仲裁庭，令人失望
首先，中國外交部延續了對仲裁案的「四不」立場，這能理解。但隨後副外交部長劉振民卻無端指責仲裁員「收了菲律賓的錢」，外交部又指仲裁庭是個「野雞組織」。連聯合國的中文微博，也說仲裁庭不是國際法庭，是個「莆田系」（可想而知發帖者是中國人），和聯合國無關。這種污名指控相當沒有必要，很多國内學者對此也不以爲然。2 @0 j# m8 ?/ G
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仲裁庭確實不是國際法庭，但這並不等於它缺乏合法性。在《聯合國海洋法公約》（公約）287條列明三種常規程序解決爭端：（1）國際海洋法法庭（ITLOS）、（2）國際法庭（ICJ）、以及（3）按照附件七組成的仲裁庭。在這三種途徑之中，只有仲裁庭才能處理一方不肯出席的情況，正如這次爭端那樣。所以，菲律賓挑選這種程序，實在是其唯一可行的途徑。5.39.217.76' E% n1 n0 g# B' H5 s* `; z
這次組建的仲裁庭，屬於常設仲裁法院（PCA）之下組建的仲裁庭。儘管聽上去不如國際法庭那麼「高大上」，但成立於1899年的 PCA，其歷史比戰後聯合國設立的國際法庭更為悠久。中國在清朝和中華民國時期都參加了 PCA。1993年，中國恢復在 PCA 的地位，並在同年指派仲裁員。

PCA 仲裁過很多國際領土糾紛。最著名的一次，是1928年美國和荷蘭之間，關於帕爾馬斯島的主權爭議 (Island of Palmas Case) 。該次仲裁為偏遠小島的主權爭議定下範例，美國亦接受了不利的仲裁結果。此外，1931年丹麥和挪威間關於東格陵蘭的主權爭議，也是 PCA 仲裁的經典案例。

我擔保任何一個學過國際法的人，都知道這兩個案例。在 PCA 官方網站上，還列出了20個近期仲裁的案件。可是就有中國媒體宣揚：「該法院成立117年來總共接受16起仲裁請求，仲裁協議執行率是0%。」實在自欺欺人。
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中國又抹黑這次仲裁庭是一個「臨時機構」，PCA 只爲了賺錢提供「秘書服務」。檢視這次仲裁流程，其是由根據公約設立的國際海洋法法庭，再根據公約附件七的法定程序，在 PCA 設立仲裁庭，挑選在國際海洋法法庭註冊名單的仲裁員來展開仲裁。實際上，PCA 所有的仲裁都是這樣「臨時」邀請仲裁員而組建的。與「完全」由 PCA 負責的仲裁相比，唯一區別只是：後者的仲裁員從 PCA 註冊的列表中挑選。

國際海洋法法庭和 PCA 有固定的合作關係，不是「臨時」的安排。根據 PCA 網站的資料，公約成立至今，通過附件七程序處理的十幾件案件，只有一件案件的程序和這件案件不同。PCA 接受仲裁案件，就意味著以自己的權威和聲譽為其公平性背書。

中國接著抹黑，日本人柳井俊二是幕後黑手。姑且不管柳井對這個案件的態度如何，他對整起案件的參與，僅限於按程序挑選仲裁員――除了菲律賓有權指定一位仲裁員外。其實中國本也可指定一位中裁員，並且可以參與選擇另外三位仲裁員；可惜中國拒絕參與，才導致剩下四個都由柳井俊二挑選。, X$ l9 m5 G3 c% i# p

即便如此，說柳井俊二能影響這些仲裁員的判決，也難以讓人信服。這些仲裁員都是各國有名的法律學者或法官，有自己的操守和專業，豈是這麽容易被操控？中國又說這些仲裁員都不是亞洲人，不理解亞洲情況。可是，如果他們是亞洲人，中國又是否會指責他們存在利益關係，有預定立場呢？公仔箱論壇6 W1 r5 q9 N! s$ Y. }* |

至於劉振民說仲裁員收了菲律賓錢，暗示他們拿錢辦事，更屬無稽。他說的大概是指附件七第七條關於開支的規定，費用由雙方平分（這些費用除了仲裁員的報酬外，還有各種法律服務的費用）。因中國缺席，所有費用就只能由菲律賓單方承擔，這是再正常不過的安排。正如法庭審案，與訟雙方都需要負擔堂費。把這種費用作為貶低仲裁員的藉口，除了沒道理，也反映了「你有錢，別人就全部聼你話」的劣質思維，毫無對專業操守的尊重。1 w0 e* [" v8 @  M5 U% K/ T6 m

中國外交部這些做法，有失大國尊嚴，相當令人失望。
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中國不該拒絕參加仲裁% A, A. A% l: z% q! @! M: T$ V
中國從開始就堅持不參與仲裁，這種做法已遭到越來越多質疑。整個案件程序分爲三部分：第一是審核該案能否進入仲裁程序；第二是裁決仲裁庭有無管轄權；最後才是裁決具體訴求。如果中國至少參與第一和第二部分，力爭仲裁庭沒有資格處理這些問題，這表現出對仲裁庭的認可，但同時明確否定仲裁案，將有機會阻止整個程序，或者至少部分仲裁訴求。但偏偏中國就覺得，參與任何一個步驟，就等於認可了仲裁庭對此有管轄權。這不但存在邏輯錯誤，更影響了中國作爲大國尊重國際程序的形象。4 A- B' U' e6 {! t. _* @0 X$ v( |
如果中國參與，就能指派一個代表自己的仲裁員，還可對另外三個仲裁員的挑選提出意見。我相信仲裁員都公正盡責，但若中國能找一個合意的仲裁員，可能會更好地代表他們的利益。他們也可以從仲裁員以往背景信息出發，讓另外三個仲裁員更有利中國。公仔箱論壇4 R( b! W$ X# K6 H# a0 y6 s+ W! [- r

其次，菲律賓訴求能否成功，最艱難就是第一和第二步。儘管我認爲菲律賓理據更充足一些（見前文「第九個誤區」），但難以否定，中國方面也有一定的理由。若中國參加，菲律賓未必能通過這兩步。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。$ W+ Q/ y6 x- T# s- w0 ?+ P

舉個例子，中國在立場文件中試圖論證，國際法案件中有先例，對於何為「充分交換意見」有很高的標準，而中菲之間不見得已「充分」交換意見。如果能在庭上以此據理力爭，或許能説服仲裁員。任何一個有法庭體驗的人都知道，法庭做出的決定，是基於「呈現在法官（或陪審員）面前的證據和邏輯」。基於這種認識，就不難理解參與法庭的重要性。公仔箱論壇$ p9 ~) d' C/ h/ B$ r
事實上，對比過仲裁庭的判詞、菲律賓的材料、中國的立場聲明，以及台灣法庭之友的材料之後，就會承認仲裁庭在「課外」還做了不少功課。仲裁員的庭審過程中，也以質疑的眼光嚴格審視菲律賓的證據。但不難想像，在庭上，菲律賓能直接呈現材料、現場解釋以及回答質詢，必然獲得了很大的優勢。) N9 A: O$ U) ~4 F) a5 V8 D

第三，不參與的另一個劣勢，就是不能緊跟案件的進程。因此中國的應對總是慢半拍。比如在剛開始，中國一直強調中國不參與，仲裁庭就不應該接受。事實上，附件七就是專門針對這種「一國不同意」的情況而設的。中國的反對難以阻擋仲裁案進入審核程序。公仔箱論壇4 C) V# Y9 V- h

中國提出的兩個有用論點：「中菲之間有協議通過談判解決」、以及「中菲之間沒有窮盡交換意見」，都應該在審核程序時就據理力爭。但中國遲至2014年底的立場文件，才總結出有關這兩論點的證據，其時審核程序早已通過了。在管轄權聽證時，這兩個論點已經不再是焦點。

值得指出的是，在管轄權裁決結束之後，至關重要的九段線問題的可管轄性還沒被確定。故此，在菲律賓提出仲裁後，中國有兩年多時間應對九段線問題。此期間，如果中國能提出對九段線的定義，哪怕非常不符合國際法，也可能阻止仲裁庭對九段線問題進行裁決。例如，聲稱九段線内水域是「歷史性港灣」或擁有「歷史性主權」，由於中國2006年的保留聲明排除了「歷史性港灣」與「歷史性主權」在可仲裁之列，仲裁庭也就沒有辦法對此仲裁。可是中國在這個問題上無所作爲。0 W& m5 m5 r- p  u, v2 r

反觀菲律賓，由於全程參與，不僅能知道各個程序關鍵點，還能根據進程不斷補充材料，增加和修正訴求。菲律賓最初的訴求並沒有十五項，是在管轄權庭審之前增加到這麼多的。而十五項中原先沒有對太平島地位的訴求，是在實體庭審時才加上。菲律賓有備而戰，處處主動，優勢也越來越大。
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最後，如果中國參與的話，可以通過戰術拖延仲裁進程。這樣，中國一來可以有充足的時閒準備材料，二來，如果拖延到阿基諾三世（艾奎諾三世）卸任之後，甚至還可能和新總統達成協議，撤銷仲裁。$ g( C8 u& m/ t' I+ r
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南海仲裁，無涉「領土主權」tvb now,tvbnow,bttvb! L, X1 e' p+ e' s# ?
最近網上又流行，中國央視駐美國政治記者王冠與美國人在《今日俄羅斯》電視節目裏的辯論。他的主要論點是：仲裁庭無法處理「主權」問題。在台灣，一些人聽説太平島是礁不是島，要跑到太平島上「捍衛主權」。兩者都令人感到哭笑不得。/ ^' [$ O+ X% Z- L3 j9 T0 @2 y

這次仲裁案基本上不牽涉「領土主權」問題（除了低潮高地問題，但這個問題反而沒有成爲焦點）。太平島仍是台灣的，仲裁庭沒有把它判給菲律賓。在國際法上，主權原先是對領土而言，後來被擴展到最多12海里的領海。但在領海外的海域，各國只能享有「主權權利」（Sovereign Rights），而不是「主權」。兩字之差，當中的分別卻至關重要。仲裁庭確實無權處理主權問題，但主權權利，即海洋利益如何分配，正是訂立公約的目的，也自然是在公約規定的範圍内。5.39.217.766 L- H8 z8 w0 q( ~: A

與領土主權不同，海洋權益等主權權利並不是單一國家所固有的。長期以來，絕大部分海洋都是人類的共同財產，沿岸國所擁有的海洋權益，只局限在3海里領海内。在海洋中自由航行的權利，則被視爲共有的權利。在某些地區捕魚的傳統，都是非排他性的，這後來被定為「傳統捕魚權」，而不視爲「歷史性權利」。無論大陸架還是專屬經濟區的權益，都是二戰後才出現。因此，大陸架和專屬經濟區的權利都不是各國「先天擁有」的，而是在不太久之前，通過協商被國際社會賦予的。公仔箱論壇! k% i" @- Q  X1 v# ^- w

領土主權一般是獨佔的，明確的，勉強可以説是「祖宗留下的」。但主權權利，即便是公約制定之後，還是不確定的。由於地理上互相衝突，很多國家都無法得到理論上最大的大陸架和專屬經濟區，需要進行海洋劃界。更不用提，外大陸架還需要申報給聯合國有關機構審核。因此，把這些主權權利上升到和領土主權一樣「神聖不可侵犯」，有著原則上的錯誤。8 n" S$ @: N" m7 ^

即便領土，也非絕對神聖不可犯tvb now,tvbnow,bttvb4 E# N: b$ F1 K  R
甚至連領土，無論在歷史上還是在現實中，也不是「神聖不可侵犯」的。自古以來各個國家的領土範圍就一直在變動。中國在秦朝之前，長期只限於中原到長江一帶，之後才開始擴張到華南地區。到了清朝，版圖才擴張到鴉片戰爭前的疆域。近代以來，中國的疆域開始縮小，直至今天的狀態。如果領土真的是神聖不可侵犯的，中國就應該繼續聲稱自己疆域的最大領土，而不是和俄羅斯簽訂邊界條約。周邊國家也應該按照它們各自歷史上的最大疆域，向中國主張現在中國國境內的一些領土。推而廣之，全世界的領土都要陷於紛爭之中。這顯然不現實。
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網上流傳的普京（普丁）「俄羅斯國土雖大，但沒有一寸是多餘的」只能當作笑料。且不說俄羅斯（蘇聯）歷史上有「出賣」阿拉斯加、割讓南庫頁島和千島群島等先例。就在普京當政期間，如果真是「一寸不能少」，為何在和中國談判時，把實控的黑瞎子島的一半割讓給中國？5.39.217.766 R: ^/ _3 b9 l# k3 v

中國一直以解放後，已經與14個陸地鄰國中的12個完成了邊界協議為傲。如果雙方沒有在領土上的互相妥協，何以能完成邊界條約？事實上，中國確實在邊界領土問題上作過讓步。5.39.217.76" }4 s- t" Z8 D$ d  W  m1 M
1960年，中緬邊界協議，中國放棄了清末以後被英緬方佔領，但仍然一直主張的「傳統領土」──面積約7萬平方公里的江心坡。中國也放棄了一直實控的南坎（220平方公里）地區，以此換取了片馬等地區（135平方公里）。以實控領土而論，仍然失去85平方公里領土，相當於170個太平島。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。: B8 ?& \: O; X8 `

比如1962年的中朝邊界協議中，中國便把長白山主峰以南一帶劃給了北韓，失去了230平方公里的領土，相當於460個太平島。即便是1990年代末的中國與中亞國家的劃界協議中，雙方也都放棄了一部分原先堅持的領土，才能最終達成協議。

最重要的是，從1990年代到21世紀初，中俄進行邊界談判，俄國通過「不平等條約」（列寧曾承認這一點，並聲明要廢除不平等條約）所割據的外東北地區，以及沒有明確被割讓的庫頁島（註一），都被承認屬於俄羅斯。5.39.217.76/ C9 K: n6 g4 `& d

可見，領土其實並非如同某些人所說的那麼神聖。無論對爭議的哪一方來說，都存在可供妥協的空間。特別是一些面積細小而法律地位模糊的領土，通過談判和仲裁確定其歸屬，並不是一件不可接受的事。關鍵是要依據歷史、公義和法理，以及兼顧全局利益。公仔箱論壇9 k" _8 i* q: z* p" l5 G
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中國應該實事求是地認識到，南海既是周邊國家共同的財富，也是世界各國共享的財富。中國固然在南海諸島主權和海洋劃界問題上有相當的理由，但其他南海諸國，不但在海洋劃界上擁有相當有力的證據，在主權問題上也並非全無理由。筆者前文《南海爭議，北京說詞的誤區》簡明論證了這個觀點；「抱朴仙人」在2005年寫的廣爲流傳的《中國的海洋權益爭端漫談》也可參考。我在此引用其中一段：
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「釣魚島問題的實質是「保」。主權是明確的，就是屬於我們。……南沙問題的實質是「爭」。法律上確實有問題，但先下手為強，爭得多少是多少，為此殺人放火則沒必要。」公仔箱論壇% o- N  M( T  ~1 v* u5 K
所以，堅持南海「一點都不能少」的人，應該重新思考一下。如果堅持南海上，「一點都不能少」，那麽面對被外東北領土，爲何不說「一片都不能少」？

大國毋須遵守國際仲裁？tvb now,tvbnow,bttvb1 A2 G5 ]& `7 X
在抹黑仲裁庭的同時，中國媒體又祭出近年流行的「比爛」大法，列舉出「大國不需要遵守國際仲裁」的例子。這些例子不都恰當。; g3 Y; X8 r# y% @$ D
首先是指責日本捕鯨案。其實，那是2014年針對日本在南極海域「科研捕鯨計劃」的裁決。為保護動物，國際上禁止商業捕鯨，但仍允許科研捕鯨。這其實是給有捕鯨傳統的國家（日本、挪威等）一個彈性空間。所謂捕鯨計劃，是指日本要捕鯨，就要先列明每年要捕多少頭，合理解釋有什麽科研的用途。裁決指出，按照日本現在的計劃，日本捕鯨太多，超出了科研的要求，故要求的是日本停止「現在的捕鯨計劃」。! e9 a( A; ]) t5 U

裁決並不是傳媒所說的，要求日本以後不能捕鯨，而是不能沿用現行的計劃捕鯨。日本當時立即停止了捕鯨行動，並在2015年推出新計劃，計劃捕鯨數量降至原先的三分之一。我希望日本能完全停止捕鯨；但中國媒體以此為由指責日本不遵守裁決，卻難以成立。
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尼加拉瓜和美國的案子最常被提及。美國沒有服從國際法庭的裁決，並多次使用安理會否決權阻止案件執行，這確實是讓美國聲譽受損的污點，但也值得放在當時美蘇「冷戰中的熱戰」的大背景下衡量。蘇聯當時支持的尼加拉瓜反政府武裝組織，推翻了美國支持的舊政府，此舉本身就是「非法」的；新政府也武裝支持鄰國薩爾瓦多的反政府武裝。美國對尼加拉瓜的干涉是當時國際社會的常態（美國認爲行使集體自衛權）。
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正如當年聯合國決議認定中國侵略南韓，中國絕不認同是公平；美國對該案裁決也不服。而且，從程序上說，美國其實只要一開始拒絕，就可以直接阻止案件進入程序（國際法庭要求雙方都同意才可提起，與這次仲裁案不同），但美國還是參與了管轄權階段的程序。這種姿態，也多少為美國帶來同情，而最終雙方還是就此案協商和解。
至於中國媒體舉出了俄羅斯2013年在經濟專屬區逮捕「綠色和平」組織成員，不遵守國際法庭裁決的例子，這倒是毫無疑義。但在這個案件中，俄羅斯儘管口頭聲稱不服從判決，但不久卻以特赦名義釋放這些成員，並沒有按照原定罪名起訴，算是變相地遵守判決。
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其實即便當年替尼加拉瓜打官司的律師也認爲，美國那次不遵守裁決，只是極個別的例子。實際上，無論法國、英國或美國，都曾在領土或海洋爭議中敗訴（法國輸掉了海峽群島，美國輸掉了帕爾馬斯島，英國輸掉了北海漁權），卻選擇遵守決議。這些例子都肯定大國也需遵守國際仲裁的意義。中國當前的作法，無視這些先例，只是把自己往低標準看齊。公仔箱論壇( F! s. R, j; }: h7 Y
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不參與仲裁的誤區5.39.217.76) k4 s* R* G( S3 ^/ o% B# i
爲什麽中國不肯在國際機構（國際法庭或仲裁庭）上解決領土問題呢？常見的解釋就是：「領土怎麽能給別人裁決？」又或進一步認爲，國際仲裁「一定」會對自己不利。這其實是一種受害者心態作祟。tvb now,tvbnow,bttvb  K5 {3 K  n1 W; x7 g7 M& I
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領土被裁決的例子多不勝數，上面列舉的美英法等大國都曾試過。其實早在民國時期，中國就有接受外國仲裁的經歷，而其決議都有利於中國。這裡舉兩個例子。8 i& b* g, |/ a1 |- {  v6 x
第一個是英印政府與中國的緬甸分界問題。從清末開始，英國與中國就中緬之間的漫長邊界展開談判和勘界。在晚清和民國初期，中國都只是單獨和英國進行談判和勘界，導致幾乎所有具爭議的地區都劃歸英國。直到20世紀30年代，民國政府覺得這樣不是辦法，於是在國際聯盟的主持下，派出一個瑞士人 F. Iselin 作爲中立委員，和中英雙方代表一起勘探雲南和緬甸南段的邊界，並擁有最後裁決權。正是因為這位中立委員的公正仲裁，使得大片中國要求的土地最後劃歸中國（當然也有一些中國要求的土地被劃歸英方）。相比之前談判過程中全面失利的局面，已有本質性的改觀了。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。5 R- X9 H# W) {  T( z
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第二個例子，是日本當年支持溥儀在東北建立滿洲國，中國政府向國際聯盟提出申訴。國際聯盟派出調查團，頂住了日本的壓力，作出了：「如果沒有日本軍隊的駐紮和日本官員的活動，滿洲國是不可能成立的，它沒有得到當地普通中國人的支持」、「（滿洲國）不能被認為是出於真正的和自發的獨立運動的產物」的正確結論。儘管限於國際聯盟的執行力太弱，這個結論並未取得實質效力，但裁決在道義、法律和輿論層面，都大大有利於中國。

可見，中國早就有主動要求和接受國際仲裁的例子。在這些例子中，中國都是弱小的一方，而對手不但遠為強大，而且都更能把握國際法（尤其是英國）。但是，中國在這兩個例子中都得到了有利仲裁。

更為可嘆的是，第二個例子明明是結果有利中國，卻常常被作爲反例，認爲仲裁「沒用」，進而否定參與仲裁。論證者混淆了「不公正」和「沒用」之間的區別。如果以往的仲裁確實是不公正，那麽當然可以引以爲戒，但明明是公正的結果，只不過為當時「強權當道」的國際現實而未能被執行，又怎麽能作爲否定仲裁本身的理由呢？公仔箱論壇/ @$ t9 E) Z5 n6 c# P, z0 C
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顯然，要否定的，不是「李頓報告」，而是當時的日本帝國不遵守國際規則。諷刺的是，中國現在有不少人咆哮煽動中國，去扮演類似當年日本的角色。

結論
中國有「中國夢」的抱負，有成爲世界性大國的志向，有要參與全球治理的願望，這就需要掌握國際話語權。掌握話語權的第一步，就是要學習和運用國際語言、遵守國際規則，而國際法就是其中最重要的部分。中國不是國際秩序的受害者，而是受益者。這就是中國爲什麽反復強調，「中國並沒有另起爐灶，沒有另搞一套，而是努力在現有國際秩序和體系中發揮更多作用」的原因。這要求中國「不能選擇性地遵守國際規則，而要全面地遵守國際規則」。5.39.217.767 O7 u6 }" a3 |5 n& q

正確理解公約，符合中國發展成為海洋強國的長遠利益，而且中國也正通過實踐公約推進自己的國際利益。從這個角度看仲裁案，當有另外的結論。我認為，中國在短期內仍然會堅持「四不」的立場，但假以時日，也會以「自己的方式」順應國際社會的要求。
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（黎蝸藤，旅美歷史學者，哲學博士，近年專注東海與南海史、國際法與東亞國際關係）  h% ?$ H+ c+ E7 w6 E; H  U

註一：庫頁島一向被認爲在19世紀中期被割讓給俄國，但筆者研究卻提出異議。

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