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[時事討論]
方志恒﹕行政立法關係的核心問題
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作者:
felicity2010
時間:
2014-6-13 09:46 AM
標題:
方志恒﹕行政立法關係的核心問題
方志恒﹕行政立法關係的核心問題
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1993
年,克林頓當選美國總統,但白宮與國會的關係,一直處於緊張狀態。其中,反對派共和黨百般刁難,更加令克林頓為之氣結。
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有一次,克林頓在記者會上,按捺不住拍打演講台,公開向共和黨破口大罵:「為什麼我們要面對一個只懂說:『不、不、不、不、不、不、不、不、不』的反對黨?」
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這一句說話,是否有點似曾相識的感覺?
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不宜誇大拉布的影響
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回歸以來,中央領導人及政府高官,以至一眾商界「大孖沙」,都常常抱怨立法會吵吵鬧鬧,泛民主派為反對而反對。最近,預算案拉布戰中,政府官員與拉布議員各不相讓,特首答問大會歷史性被迫腰斬,建制中人紛紛狠批民主派破壞議會運作。行政會議召集人林煥光便多次公開評論,聲言行政立法關係已到臨界點,批評拉布議員癱瘓議會運作,並認為行政立法關係的死結,唯有落實雙普選才能解決。
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行政立法關係持續緊張、政府政策不易通過立法會,固然是客觀事實——民間智庫「新力量網絡」的追踪研究就顯示,回歸
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年來特區政府的平均「立法成功率」僅為
55.60%
,
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任特首的「立法成功率」均維持在低水平(圖一)。要改善特區管治,處理好行政立法關係肯定是最重要一環,但我們必須先認清問題診斷正確,才能夠有的放矢對症下藥。可惜,像林煥光之類的建制中人,卻將行政立法矛盾簡單歸咎於民主派及拉布行為,完全是誤判問題弄錯焦點。
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首先,我們不宜誇大拉布對行政立法關係的影響。拉布戰雖然是傳媒焦點,但與特區政府每年向立法會提交近百個法案及撥款申請的數目比較,議員拉布的情况其實屈指可數——近年的議會拉布戰,實際上就只有高鐵撥款、版權修訂條例、立法會議席出缺安排、政府架構重組、長者生活津貼、以至近兩年的預算案等等。當然,立法會確實需要適當平衡少數議員拉布及議會正常運作,並制訂一套合理機制規範拉布及剪布,但建制中人將行政立法矛盾算在拉布議員頭上,卻是見樹不見林搞錯問題焦點。
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特首無力指揮建制派
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第二,政府管治困難立法成功率低落,主要原因在於特首無力指揮「建制派多數」(
pro-government majority
),而並非「民主派少數」(
democratic minority
)攪局。
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過渡時期,北京為了延續「行政主導」體制,精心設計了立法會選舉制度,包括堅持一半議席由功能組別產生,另一半議席則由地區直選比例代表制產生,目的就是要形成一個永恒的「建制派多數」——
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工商界精英佔據大部分功能組別議席,傳統左派則透過比例代表制拿下不少於三分之一的直選議席,合起來就可確保形成一個「建制派多數」,為特首在立法會保駕護航。
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但回歸
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年的實踐結果,北京的如意算盤卻只打響了一半——「建制派多數」的確長期控制了立法會(圖二),但特首卻無力指揮「建制派多數」,為政府施政保駕護航。
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顯而易見,如果「建制派多數」團結支持特首,無論「民主派少數」在議會如何反對,實際上都無法影響大局,特區政府的立法議程在「建制派多數」的護航下,理應通行無阻全部通過,特區政府的「立法成功率」應該是
100%
。
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但現實卻是,由於特區政府是按「無黨派政府」(
Non-partisan government
)的方式運作(圖三),並未與建制派政黨形成穩定的政治聯盟,結果是「行政主導」不但無法實現,反而造成「行政立法割裂」(
Executive-legislative disconnection
)的管治困局——政府決策由無黨派的司局長主導,建制派政黨未能分享行政權力,自然不會聽從特首的指揮棒,只要政府政策觸動其選民或業界利益,建制派議員必會群起反對;特區政府淪為無兵司令,一旦無法穩住「建制派多數」,便唯有擱置或押後爭議性法案,「立法成功率」因此長期低落。近年,特區政府為求解套,只好乞求中聯辦協助「箍票」,但這種做法猶如飲鴆止渴,不但進一步削弱特首的管治權威,更加嚴重破壞一國兩制及港人治港。
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普選必須配合聯盟政府
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我們歷經了
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任特首,走過了
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個寒暑,行政立法關係每况愈下,到底是「民主派少數」的責任,還是「建制派多數」的責任,答案不是再清楚不過嗎?
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事實上,回歸以來的行政立法矛盾,真正原因在於北京刻意排拒政黨政治——自從
1991
年立法局引入地區直選以來,政黨已控制了議會大部分議席,但北京始終堅持特區政府需要按「無黨派政府」的方式運作,將所有政黨包括建制派政黨排拒在管治體制之外,令「行政立法割裂」的管治困局始終無法解決。
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歷史時鐘不能倒轉,北京必須正視政黨的地位及作用。在落實
2017
年特首普選以外,應該同時建立由特首領導的多黨合作「聯盟政府」,才能真正改善特區政府的管治能力。否則未來普選產生的特首,即使手握過百萬張普選票上台,卻仍然要面對在立法會一張票也沒有的荒謬局面。
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香港需要普選,同樣需要政黨政治。
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◆網址:
http://www.facebook.com/synergynet.hk
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作者是新力量網絡副主席、香港教育學院亞洲及政策研究學系助理教授
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◆延伸閱讀:
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Brian C. H. Fong, ''Executive-legislative Disconnection in Post-colonial Hong Kong: The Dysfunction of the HKSAR's Executive-dominant System, 1997-2012'', China Perspectives, 2014/1, pp. 5-12.Online Access:
http://chinaperspectives.revues.org/6357?file=1
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