切開悠活渡假村違法經營案十四年的歷史沉積，從歪歪扭扭的剖面，人們彷彿可以感受到兩個政府的存在：一個是看得見的政府，一個是看不見的政府。 看得見的政府，是最近站在枱面上熱烈爭辯、就法論責、各有所司、各持本位的部門，從中央的內政部、環保署，到地方的屏東縣府和墾管處皆是。他們分工森嚴，各有權限，問題浮現時，大家都站出來慷慨陳詞、談理論法，氣勢洶洶，煞有介事。 看不見的政府，則是枱面上那個政府的黑影，它若隱若現，忽虛忽實，有時陰沉到幾乎讓人無法感覺到它的存在。它沒有固定形貌，不循法制軌道行動，專長是放水，對眼前活生生的不法景象視若無睹，即連白紙黑字的公文也能置之不理。有時人們很難分清，看得見的政府和看不見的政府究竟誰是本尊、誰是分身。 悠活案爆發後，環保署與屏東縣府公開對嗆，內政部與環保署對於應否立即全面停止營業，也出現截然不同的口徑。這幾幕，極其難堪，但至少可看成是各部門企圖釐清長期糾葛的事理。然而，在行政院協調定調之後，環保署長沈世宏卻猶堅稱「絕不讓步」，則不免讓人懷疑政府到底有沒有一套基本的運作法制可言。若連這類不算重大的爭議案件，政府內部對行政權責的認知都如此南轅北轍，莫說業者和執行部門無以遵行，又教民眾如何尊重公權力？ 讓人憂心的，還不只是政府部門面對問題各說各話的紛亂；更可怕的，其實是十四年來放任悠活非法成長、壯大的那個「看不見的政府」，它的名單長到不可能追究。今天悠活遭到政府下重手整飭，固是自食其果；但十四年來放縱它、助長它的那些官員，無論是放水、勾結或瀆職，最後恐怕沒有幾人會遭到相應的懲處。 目前政府表面上磨刀霍霍，一副非開刀不可的姿態；但可以想像，只要事過境遷，當媒體鏡頭離開此事，那個「看不見的政府」立刻會重新接手。數月之後，悠活渡假村以「合法旅館」的身分重新開張，並因經此案宣揚而生意更旺，恐怕也不是太難想像的事。 悠活案絕非單一事件，它暴露了政府兩個病灶：一是行政裁量的混亂，二是行政意志與執行力的薄弱。包括環保署日前呼籲民眾踴躍「檢舉」非法，並鼓勵業者「自首」，其實也等於自棄政府「依法行政」的職責，而變相鼓勵「體制外」力量。這一幕，讓人瞠目結舌。 悠活渡假村非法存在十四年，而兩次政黨輪替正好滿十三年；兩者之間的關聯，殊堪玩味。簡言之，「看得見的政府」輪替了兩回，但那個「看不見的政府」其實根本未曾輪替。也因此，從藍到綠，從地方到中央，各色官員都曾透過縱容、包庇、行政怠惰、行政指導等方式，協助悠活業者在法規的間隙中悠游存活。這個「看不見的政府」，顯然要比「看得見的政府」耐久而有力。 也因此，儘管這次環保署聲色俱厲，但多數民眾似不相信「斷水斷電」、「全面停業」乃至「全面撤照」的懲處會真正發生。而事實的發展，也確乎如此。正如台東美麗灣案，可以走無限漫長的行政訴訟，也不會從沙灘上撤退一步，都是同樣的道理。因為，「看不見的政府」永遠更頑強。 台灣的民主化，雖透過選舉推進了中央及地方的輪替，但因政治運作不斷往高層集中，卻也稀釋了整個行政體系的效率和意志而不自知。從當年的「凍省」，到今天的「政府組織改造」，都過度追求形式上的精簡，卻因此把「政府一體」、「依法行政」的精神打得七零八落。環保署不知自己無權喝令斷水斷電，屏東縣府明知悠活違法卻長期放縱經營，不都是這樣的政治產物？ 從悠活案，人們看到的不只是一個違法業者，還看到了一個「影子超越實體」、「分身大於本尊」的政府。政府效能低落拖垮台灣競爭力之謎，在此就可找到線索。 ( @4 u$ k7 E9 O, B; _% }
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【2013/05/11 聯合報】7 `! D8 @+ n( J

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