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制度变革不妨从基层入手
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作者:
cmz
時間:
2012-3-22 03:16 PM
標題:
制度变革不妨从基层入手
最近一段时间，“改革”一词迅速升温，人们热烈地期盼着一个改革的春天的到来。
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人们当然有理由抱这样的期望。经历了一个较长时期的快速经济增长之后，中国的社
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会治理架构与新兴的社会、经济结构之间出现了严重的错位，由此造成了很多问题，这些
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问题迟迟没有得到解决，在过去几年已经非常严重地呈现出来。今天，人们似乎看到了解
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决这些问题的过程有可能启动的迹象。
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不过，变革从何开始?应当说，几乎所有领域、所有层面都存在亟须解决的问题。从近
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两年的全国“两会”就可以看出问题之广泛性，而两会代表、委员们也争相提出自己的方
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案，可谓五花八门。至于媒体上，官员、学者、评论员们也是七嘴八舌，都认为自己所发
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现、所讨论的制度问题最为麻烦，需要马上解决。
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由此似乎也可以看出，尽管人们在普遍期盼变革，但对于如何变革，整个社会其实缺
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乏最基本的共识。对于改革方案，人们并没有充分的准备。这固然是因为，过去三十年，
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市场、社会经过发育已经高度复杂，因而问题也呈现出多样性、多面性，没有任何一个人
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能够对所有问题予以全面把握。
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不过，导致人们准备不足的另一个原因在于，对于制度变革之道，人们缺乏理性而务
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实的思考。伴随着上世纪九十年代初从思想到学术的转向，学者、专家过分专业化，关注
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的视野和知识储备越来越狭窄，且与现实日益脱节，而忙着发表不着边际的论文。一些在
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媒体上活动、并在公共生活中具有较大影响的公共知识分子则倾向于高悬一个完美的理想
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，根本不屑于考虑、当然也没有能力思考从现实通往理想之路。各级官员完全陷入追求高
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速增长的事务之中，而根本不去思考变革之道。他们中大多数人还会认为，根本就没有问
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题，当然也就不必费心思考。于是，尽管今人皆说“顶层设计”，而实际上却没有任何人
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提出过一个顶层设计的具体方案。
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当然，笔者也不敢冒充自己具有这样的能力，虽然笔者刚刚出版的《中国变革之道》
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对于几个领域的制度变革之方案有所讨论。此处笔者想提出，至少，官学商各界可以首先
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讨论一个最基本的问题：制度变革当从顶层开始，还是从基层开始?
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抉择是很容易做出的：从基层开始。事情是明摆着的：制度变革意味着权利、权力、
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利益之再分配。主动制度变革是自上而下进行的，而没有任何人会首先动自己的奶酪，这
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是人之常情。因此，从基层开始变革，完全合乎这个时代流行的经济人理性之逻辑。
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不过，制度变革当从基层开始，另有一个更为重要的理由。人们对于上世纪八十年代
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制度变革的解读，似乎存在相当大的误区。八十年代较为成功的制度变革，基本上都遵循
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着这样一种模式：首先，民众为了追求权利、利益而突破旧体制、自发创新制度，其实通
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常是回归集中计划体制之前的传统制度。对此，地方官员予以认可，接近决策层的知识精
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英予以合法性论证。最后，决策层予以承认，并通过立法程序，将其确立为政策或者法律
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。也就是说，制度变革实际上是自下而上地进行的，民众的制度创新活动是制度变革的根
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本驱动力量。
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应当说，过去十几年来，普通民众也进行了很多制度创新，或者落实纸面上的法律，
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或者已经超出法律。只是，与八十年代大为不同，自下而上的制度创新承认机制出现严重
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梗塞，民众所创造出来的更为合理的新制度得不到承认，反而经常遭到压制。比如，主管
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部门和地方政府联手打击小产权房，而这种小产权房制度创新之意义完全等同于小岗村农
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民的包产到户创新。这种承认梗阻，就是过去若干年来改革停滞的真正原因。
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那么，现在重新启动制度变革，不需要从理论上和政治上都不可能的顶层设计，只需
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要打通地方政府、中央政府承认民众制度创新的管道。由此，制度变革就将从基层启动。
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民众所创新的制度基本上都在基层，最多牵涉到县级政府。比如城乡基层司法制度、乡村
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土地制度、村及乡镇之治理、城市社区自治与公共品供应等等。这些制度直接关涉普通民
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众权利与利益，普通民众已经进行了很多制度创新。只要政府体系承认民众的这些创新，
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改革就完成了。
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而这样的制度变革，可以迅速改善基本治理，缓解民众的不满。传统中国社会的上层
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政体存在严重问题，而基层治理是相当优良的。上个世纪中期以来，这一传统被打断，而
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并没有形成稳定而有效的新制度。结果，包括县级政府在内的基层治理严重劣质化，侵害
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民众权利和利益之事经常发生，民众的冤屈又得不到纾缓。为此，民众自发进行了诸多制
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度创新努力，顺应民众这种努力，承认民众的制度创新，其提升社会整体治理水平的效用
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是非常巨大的。
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一旦基层治理有所改善，社会就获得了一个相对稳定的基座，变革的力量也就可以向
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上传递，而并不会出现严重的断裂。
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(作者系北京学者)
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