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標題: 張炳良﹕「問責文化」下責任的失落 [打印本頁]

作者: katspi 時間: 2010-7-14 07:06 AM 標題: 張炳良﹕「問責文化」下責任的失落

近月來，社會上及媒體以鋪天蓋地之勢去聚焦政改公仔箱論壇8 D3 z2 n0 ?2 d
問題——箇中原因乃欲為香港尋求民主良治之道，可是，與此同時，管治的「真」問題卻往往在宏觀以至有時過分形而上的辯論中備受忽視。5.39.217.768 }) U' \& I( h% `
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申訴專員最新發表的年報，批評部分政府部門依然存有「各家自掃門前雪」的心態，往往為本身的角色和職責作狹義的詮釋，有時管理層傾向推諉於前線人員，未有善盡領導與監督的責任。5 R! j! s/ c8 ?' p& G& b

政府內部「部門主義」造成職責割裂、互相推諉（甚或扯皮），可說乃所有官僚及大型組織（特別是政府機關）存在的通病。自上世紀80年代以來，西方國家帶頭推行公共管理改革（「新公共管理主義」），試圖打破傳統官僚科層結構，引進效率、扁平管理、下放權力、外判化、合約化、效績導向、用者導向……等種種「分解」官僚集權的舉措，可是仍然改造不了官僚行政體制，且在分權放權的過程中，發現部門主義更甚，於是又要倒過來強調「統籌」（coordination），並以「第三道路」較時髦的術語「整合」（joining up）去把分割的部門、獨立「公司化」及外判組織，再予協調。

申訴專員也把當前政府部門的缺失，部分歸咎於「外判」——他提出﹕「外判不是責任外判，是工作外判」。他是有道理的，但是，現實卻是﹕假如工作/職能外判不能帶來責任外判的話，則整個新公共管理主義的邏輯便無法成立。在公共管理改革下，政府（或公營部門）內各自為政、各自「負責」的趨勢更烈，造成不少責任「黑洞」——亦即無人能對整體「政府」的缺失真正負起責任。

「批政府」似成各方時尚遊戲

統籌乏力，常見諸古今中外政體，香港當然也不可能例外，而「放權」與「統籌」之間的循環，看來會延續不斷。不過，香港當下的政治生態，卻特別容易滋生責任推諉與目標轉移（goals displacement）這些組織病態，原因諷刺地在於近年冒起的所謂「問責文化」的扭曲，造成在現實中責任的失落。$ j! `# `! K) i1 S

由於缺乏民主授權的政府認受性不足，且在議會中無票，又無政黨聯繫，政治上呈現弱勢，因此「批政府」（government bashing）似成為各方時尚的遊戲。政府辦事不力、或行動失誤，固應批評譴責；但是有些時候，一些問題不是政府以至社會（人類）所能控制，但是人們仍是慣於歸咎政府。有趣的卻是，市民及媒體一方面處處譴責政府「無能」，另方面又事事要求政府介入解決，儼然視政府為「萬能」者，那麼，究竟政府是「無能」還是「有能」呢？
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今時今日，人們已學懂，不論本身對錯，總之鬧政府只會有利無害，這也難怪早前中文大學亞太研究所一項民意調查發現，認同使用激烈手段去爭取利益的民眾，比例上不斷上升。這就是現實中香港的「投訴文化」。

社會上缺乏公共信任

當小事容易被炒作為大事、大事容易變成危機，網上小眾「民意」容易再被傳統媒介「發酵」成主流新聞時，任何政府（特別是特區政府）都會變成天天看新聞與民調做人，天天都是「救火隊」。而一旦承受事故的責任，則最典型及最安全的跟進便是增加規管、引進新指引及更多更繁的程序，以求減少前線人員出錯；久而久之，各政府部門都依賴用更多規例與程序去頂住「問責文化」的壓力% E4 V. N# i3 S  q* A) s
，並求自保。
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官僚們（尤其是所謂「街道官僚」）也會要求上級予以處事上更清的指引指示，多於在現實上不確切的環境內操作，因為慘痛的經驗教訓他們——按章辦事的風險遠比走出規章酌情處理為小。於是，在人類社會走向「風險社會」的同時，公眾的思維與公共服務的文化卻背道而馳，不願面對和管理風險，並平衡個人與集體的風險責任，反變得愈加迴避風險。而且，大小事故均輕易變成即日的媒體審判，因而也難怪「自保文化」在政府部門中蔓延，這是「各家自掃門前雪」的根源。5.39.217.76# h, h4 V+ j, C, f4 l- x  G* u6 S
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最近另一事件也令人沮喪。一名83高齡老婦不慎跌進公園水池，現場康文署清潔及保安人員只報警並等候警方到場救援，而不嘗試自己動手，老婦最終不治。事後有人批評康文署人員只懂按章而非按情處事，又呼籲政府前線人員使用「常理」（common sense）。這種呼籲當然來得及時，可是，在目前投訴文化及問責文化扭曲發展下所滋生的自保文化，只會不斷產生「自保性」的規章程序，因為社會上缺乏公共信任（特別是政治信任），故難以維持一種「做好事」而非「做好份內事」的進取型公共服務文化的！

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