[時事討論] 鍾劍華﹕當「措施成為政策，政策只是措施」——財政預算案的風格與啟示

鍾劍華﹕當「措施成為政策，政策只是措施」——財政預算案的風格與啟示tvb now,tvbnow,bttvb! o/ }7 T1 ~) B; l

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最近幾年，《財政預算案》最能引起公眾討論的焦點，往往在於政府又會如何透過各種「一次過的紓困措施」，即所謂「派糖」，來攤派財政盈餘。財政司長近年經常被批評低估政府的財政收入，財政盈餘經常大幅超出原來的預計。正因如此，每一年大家都會「突然」知道政府庫房多了錢，各界都會十分關注政府會如何處理這些「預算之外」的財富。公仔箱論壇7 E/ ~0 u0 d, R& y8 j' U3 ^

對政府來說，最方便，也最懶惰的方法便是以各種所謂「一次過的紓困措施」來攤派這些意外之財。受惠的市民高興，政府也省卻了不少麻煩。結果是無論經濟環境是「困」還是「不困」，政府還是年復一年的不斷去紓困。而這些所謂「一次過的措施」也慢慢變成了公眾的「合理期望」，年年如此，名義上是「一次過的措施」，也不再只是「一次過」了。不過，「措施」還只是「措施」，不能與持續的政策承擔混為一談。

一次過紓困措施變成政策性安排

說是措施，本來應該是非經常的、偶一為之的，只針對一時間的需要才作出的公共行政行為。問題在於政府放任於「派糖」，市民也樂見政府年年「派糖」，長期如此，令該等原應是非經常的措施長期化、制度化，甚至政策化。單看現任財政司長曾俊華，在過去8年及今年的財政預算案內，很多所謂「派糖」措施已經不是針對一時間的短期需要，受惠的對象也不一定是社會上最有迫切需要的人士。總之就是只要財政上許可，盡量就要做到雨露均霑人人有份。有一些「派糖」措施年年如是，慢慢變成了財政預算案的指定動作。所謂「措施」也變成具有「政策」特性的長遠承擔。代繳公屋租金、豁免差餉、綜援及福利金出「雙糧」等等，都是把短期措施變成有着長期政策特性的做法。去年財政預算案發表前，政府醞釀減少這一種福利針對性薄弱的「派糖」措施，結果也只是把代繳公屋租金由兩個月減為一個月；免差餉兩季，上限2500元；但綜援及福利金卻出了「三糧」。
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本來能夠踏出第一步，扭轉過了頭的做法是值得支持的。但今年的財政盈餘其實高達750億元，扣除了撥入房屋儲備金那450億，仍然有盈餘300億。在經濟前景出現不明朗的情况下，加上政府自己始終不能擺脫自己造成的慣性，財政司長再一次陷於自己設下的陷阱，繼續「派糖」。一些年年「派糖」如儀的措施，例如牌費寬減、稅務寬免、免收差餉、福利金出「雙糧」等等，今年便又用去了388億元公帑。除此之外，就連代繳公屋租金這一項也變相得到保留。其實，公屋租金已經長期偏離市場租值很遠，房委會也有相關的政策來協助有困難的公屋租戶。因此，就算庫房「水浸」，政府可能更應先構想如何去為捱貴租住劏房的家庭提供多一點幫助。今年這份預算案，表面上是把代繳公屋租金這一錦上添花的「派糖」措施取消了，但還是暗度陳倉，把免差餉由兩季攤分至四季，結果是公屋住戶可以因為房委會退回差餉的安排而實質上得到等同多於一個月的租金回贈。

凡此種種，都在引證所謂短期的、一次過的「派糖」措施，已經實質上進一步恆常化、制度化及「政策化」了。5.39.217.765 I2 F2 e* F* V; b1 N% X( P! l

在過去幾年，無論特首也好，財政司長也好，當財政出現大額盈餘，都不會介意透過各種各樣短期的「派糖」措施來取悅公眾。可是另一方面，政府顯然不大願意對一些已經逐步呈現的問題和需要作長遠的政策承擔，只意圖不斷推出各種不同名目的短期措施來應對。這一種傾向在社會福利及社會保障政策上尤其明顯。公仔箱論壇 }9 E' [: b4 T& `% s/ Q

政策需要卻反被措施取代
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每當各界要求政府就相關問題制訂政策之時，政府差不多都是本能地作防禦性的反應，不斷重彈「大市場、小政府」的老調，說要小心考慮「財政上的持續性」，說要「量入為出」。但評估的「量入」永遠被低估，「財政上的持續性」自然不容易說得準。有了這些教條及緊箍咒，所有長遠的政策訴求都變成不切實際。政府卻可以一再以此為理由，對政策發展及政策產出作種種的自我限制。5.39.217.76) Z3 C: f+ _3 P
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還在諮詢中的全民退休保障制度，便是個最典型的例子。每一次討論到退休保障制度及相關政策的時候，「財政上必須是可持續」總是一個推搪的藉口。今年這份預算也只一如旣往，把這個圖騰式的口號重申一次，對民間及學術界提議的融資方案卻隻字不提。但充滿反諷的是政府仍然年年要透過財政預算案「派糖」，而且動輒數百億。單是曾俊華司長任期內的9份預算案，那些「一次過的紓困措施」便派出了接近3000億元，是政府在財政預算案所說為退休保障預留那500億元的6倍。如果從一開始便把這些後來被發現是意料之外的資源納入全民退休保障政策的規劃內，今天所說的財政上的局限性，可能根本就已經不成問題了，全民退休保障政策也可能不會如今天般一片空白。今年的預算案提出試行三年期的「銀色債券」，呼應了全民退保諮詢文件中對香港退休保障制度的演繹。這項新建議無疑是可以為薄有資產的長者提供一個選擇，但同時也似是要為政府在全民退保政策上打退堂鼓作配合。
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公共房屋的注資安排同樣反映政府這一種傾向。早在2002年政府決定無限期停建停售「居者有其屋」之後，政府已經承認長遠有需要對房委會作出注資，政府也曾確認要改變房委會原來的「自給自足」財政政策。但10多年來政府對這個承諾一拖再拖。今年政府又有大額財政盈餘，財政司長確認已經把其中450億元撥入房屋儲備金。此做法可以在未來兩三年解決房委會的結構性財政問題，但卻不是長遠穩定的公共房屋融資安排。換言之，就如同以一次過的「銀色債券」措施來廻避退休保障政策一樣，一次過注資入房屋儲備金同樣也是要迴避為長遠的公屋發展制訂可持續的財務政策安排。

在社會福利服務的發展及政策上，這一個傾向就更加明顯了。特區政府於1998年之後取消了的「社會福利服務的5年計劃」之後，社會福利服務政策已經變得碎片化及措施化。到了今天已經沒有人可以說得準各項社會福利服務會因應哪一套完整的政策規劃來逐步推出，只能每年因應政府高層，包括特首及財政司長的意願，也因應政府財政狀况的寬緊，推出一些隨機也十分隨意的新項目或新點子。有人開玩笑說，政府來年要為醫院多加幾多張病牀、要為長者多提供幾多個安老院舍宿位、要為弱能人士多供應幾多個日間照顧名額，這些在今天已經再沒有清晰的政策條文作依據，只能看這年特首及財政司長的腦袋向哪一個方向轉動。這無疑是一個十分生動的描述。香港政府在社會福利服務上的開支，在過去10年確實增加了一倍。但具有長遠政策承擔意義的，數來數去就只有早兩年推出的長者生活津貼及行將會落實的低收入在職家庭津貼計劃。其他新增的資源都只投放在各種各樣一次過的，或非經常性的項目上。來年的福利開支預算增加至660億元，但大部分所謂新增的都只是一次過的措施，這些項目包括優化社區照顧服務、提升安老宿位質素、試驗安老服務新模式、加強多項對殘疾人士的住宿照顧等等，這些服務項目是否會成為長遠政策安排，財政預算案始終未有清晰的說明。
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結論

「派糖」措施長期化，明顯不是善用公共財政資源之道，也影響了政府為社會作長遠政策規劃的能力。正因為這些年來政府多出來的收入不是在預計範圍之內，所以也自然沒有預早計劃好如何把這些預算之外的公共財政資源，投放於一些政府應該規劃及承擔的政策範圍。政府長期低估收入，也就給予它自己一個藉口去迴避政策的合理發展了。可以這麼說，財政預算案反映出來的「短期措施政策化」，與特區政府在施政上的「政策承擔措施化」是互為因果的。

面對未來，香港需要積極面對長遠發展的需要及香港社會人口各方面的結構轉變，政府在經濟社會長遠發展及政策規劃上的角色是十分關鍵的。要有效扮演這個角色，一個健全及公平的公共財政策略十分重要。除了要檢討香港的稅制及整體的公共財政結構之外，政府有必要善用儲備及善用盈餘，也必須有敢於為長遠的政策作承擔的責任感。因此，政府應該逐步改變公眾的期望，把過了頭的短期財政措施回歸基本，要更有遠見地把社會資源調撥至更迫切的問題上，也要騰出更多資源作長遠的政策發展。現時的財政政策及策略，明顯跟這一點期望相距甚遠。
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作者是香港理工大學應用社會科學學系助理教授、社會政策研究中心主任

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