[時事討論] 黎廣德: 越權承擔高鐵超支港府涉違基本法

黎廣德: 越權承擔高鐵超支港府涉違基本法
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高鐵工程超支日益惡化，表面上政府與港鐵定期向立法會提交報告，實質上兩者對超支延誤的真相皆含糊其辭。按照港鐵今年8月呈交的進度報告分析，政府承擔的鐵路工程開支總額自今年5月起已經超越立法會所批撥款上限，卻一直未有向立法會申請追加撥款。公仔箱論壇9 C, `  v. h2 p( x! R( k0 s

這種做法不僅違反政府一貫奉行的財政紀律，更有違反《基本法》之嫌。為何公眾和立法會議員竟然蒙在鼓裏？這須從港鐵愈來愈高明的「數字偽術」仔細分析。

要了解路政署和港鐵的掩眼法，便先要明白處理公共工程開支的兩項基本原則︰
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先批後簽︰設想政府各部門一如大企業內的採購部，除非財務總監批出預算款項，採購部不能拿現金買貨，亦不能私自簽訂合同令公司承擔付款責任。放諸政府部門，除非得到立法會批准專項工程預算，部門不能用錢，亦不能簽訂合同，即使預算已批，合同已簽訂，亦須時刻估算政府須承擔的付款責任有否超出預算，一旦超出，便須向立法會申請追加撥款，否則須停止工程用款。

這條原則的關鍵是「合同付款責任」有否超出「批准預算」，而非只考慮現金是否用盡，原因在於一旦政府部門明知埋單時會超出預算而作出某些行為（例如增加合同工作量）或不作出某些行為（例如放任合同超支索償），便等於「冇錢又叫人開工」，跡近以政府之名行騙，所以必須以嚴格財務紀律規範。
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專款專用︰政府一貫以專項方式向立法會申請工程撥款，絕不含糊。例如高鐵工程中鐵路工程是以53TR號申請，批款550億元【註1】；非鐵路工程是57TR，批款118億元【註2】。雖然公眾理解高鐵原造價為668億元，但以政府財務管理而言，53TR和57TR是兩項獨立撥款，不得混淆。專款專用的重要性顯而易見，否則禮賓府改建超支可以挪用毗鄰舊政府總部翻新的款項而不向立法會申請更改預算，公眾無從監察，財政紀律形同虛設。

先批後簽專款專用公仔箱論壇3 O  y6 p# G8 c0 Y0 O1 u; \4 \  J

上述兩項原則政府一直奉行，例如蓮塘口岸工程19GB，原在2012年7月獲立法會批款162億元，分開3份合同招標，但第一份合同招標後大幅超出預算，土木工程拓展署決定取消招標，重組成多份合同，其中3份已開工，但餘下合同招標後仍超出預算，政府不敢簽訂合同，遂於2014年10月向立法會申請增加87億元撥款至總額249億元【註3】。
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梁班子經常向民主派議員施壓要求加速撥款，就是以一旦拖延會令合同造價上升為理由，說明政府清楚明白「先批後簽」和「專款專用」兩項原則的凌駕性權威，即使工程會因此延誤甚至停工也不敢違背。tvb now,tvbnow,bttvb$ z8 J# ^, C$ A. Y0 [# k5 A4 T
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明乎此，大家細看高鐵項目鐵路工程過去幾個月的變化，比較港鐵提交截至2015年3月底和6月底的兩份進度報告，便明白形勢急轉直下。
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截至今年3月底，鐵路工程批出的合同總值為452億元，累計開支為450億元；3個月後，批出合同總值不變，但累計開支升至468億元，即平均每月多用了6億元。更值得留意的是，尚未解決的承建商索償金額，同期間從147億元增至208億元，平均每月增加約20億元，但已解決的累積索償金額停留在 25億元（成功索償率為56%），說明港鐵為了不增加開支，乾脆不處理承建商索償，只是臨時發放多8億元中期金額以平息承建商怒火。
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可是，港鐵儘管不顧承建商資金周轉困難而壓低開支，不等於政府的「合同付款責任」減少。

數字偽術難掩違規5.39.217.76" v: a; w; ^& O

政府在鐵路工程53TR項下的付款責任，除了承建商合同款項外，還有支付予港鐵管理費32.6億元和政府聘請監察港鐵的顧問費0.95億元。假設這兩項費用毋須增加，53TR項下批出的550億元便剩下516億元用以支付承建商開支。

政府對承建商的付款責任由兩部分組成︰已支付金額、預計索償成功的金額。按照成功索償率56%計算，截至今年3月底政府的合同付款責任為506億元，但6月底已達551億元，比可用批款516億元高出35億元【註4】。顯而易見，大約從今年5月起，路政署已進入「冇錢又叫人開工」的狀態。
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這項推算唯一可爭議之處，是成功索償率會否跟過去的比率有大幅差異。事實上，路政署若要解釋沒有違規，便須證明預計成功索償率會從56%下跌至 39%【註5】，還要證明支付予港鐵的管理費不會增加（早前已有消息說港鐵要求政府多付22億元管理費，以補償多管兩年工程的開支）。若非如此，上述文件足以證明路政署超越立法會的撥款額度，不但違背財政紀律，更因未有及時向立法會申請增加撥款，涉嫌違背《基本法》第73條，踐踏了立法會審批公共開支的權責。公仔箱論壇# m8 Z9 _7 c5 j6 P2 [
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由於政府過去一年呈交立法會的文件採用籠統方式解說，沒有把鐵路工程（53TR）和非鐵路工程（57TR）開支分項列出，令人產生兩者可以互相挪用的錯覺，一般人難以明白53TR項已經超支，這正是「數字偽術」的成功之處。5.39.217.768 h% M: f4 s: G7 r( V2 R6 P
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尾大不掉愈做愈蝕

高鐵如今尾大不掉，幾乎凡涉獵工程的持份者皆變成受害人。有承建商親口向筆者訴苦，由於工程延誤，很多工序事半功倍，工人開工不足但港鐵為了應付政府壓力，堅持要承建商交人甚至加人，可是港鐵又不肯處理索償，以至愈做愈蝕。承建商最希望馬上埋單止蝕，但害怕港鐵反咬一口告他們違約，不敢停工卻又無法如期完工。項目撥款已經「乾塘」，政府卻不敢面對現實，港鐵無力理順與承建商的關係，愈拖便效率愈低，勢有大家「攬住死」之態。各方自顧不暇，根本無人再考慮什麼善用公帑或公眾利益的大道理。

觀乎運房局和路政署今年7月向立法會解釋︰「對於在港鐵公司管理下，高鐵香港段工程嚴重偏離工程立項時原定的完工時間表和委託費用預算，政府深表關注。」政府「會保留一切向港鐵公司追究所保證事項和應負責任的權利」。此時此刻，對於在工地上開工不足浪費勞力的工人，對於每天為資金周轉發愁的分判商，對於面對爛攤子有心無力的工程師，對於眼看公帑白白虛耗的市民大眾，這些空話比廢話更難堪。

停止撥款面對現實公仔箱論壇6 \6 `# p" z; y5 }0 Y' o
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高鐵項目泥足深陷，關鍵原因有兩個︰其一是政府不肯面對「一地兩檢」無法實施的事實，明明高鐵工程是成本高於效益，仍然對大白象死抱不放；其二是港鐵不肯承認管理失誤的責任，所以抱着一面倒傾斜的合同條款而拒絕承擔超支金額，港府莫奈之何，只能一直出口術安撫市民。公仔箱論壇0 e4 o2 }1 @& O) P6 N/ f$ P

今天距離政府涉嫌違法的日子已有4個月，工程開支逐日增加，無論路政署如何砌詞狡辯，恐怕無法抵賴合同付款責任已超出立法會批准額度的事實。由於 53TR項尚未得到立法會追加撥款，政府從違法回歸守法的唯一途徑，是停止向鐵路工程支付款項，除非港鐵或承建商願意墊支，地盤不得不停工。隨後政府須研究停建或復建工程兩種選項的利弊，然後開誠布公諮詢市民。
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高鐵決策錯誤，在大部分香港人心中——除了梁班子和當天支持撥款如今無法下台的建制派議員——早已是不爭事實。政府自己估算的長遠經濟效益只得 780億元（沒有「一地兩檢」時還須減半），但造價已飆升至853億元，兼要面對每年營運補貼的風險。從兩年前傳媒揭穿超支延誤的真相至今，官員駕馭項目的能力有多強，市民早已看透。

高鐵項目在特區政府手中，從延誤超支隱瞞不報，持續惡化到違規違法束手無策，足令香港人蒙羞。如果梁振英政府對違法事實置若罔聞，立法會對權責受貶低頭不管，恐怕港人心中的怒火會愈燒愈旺。

註1：立法會文件PWSC（2009-10）68
註2：立法會文件PWSC（2009-10）69
註3：立法會文件PWSC（2014-2015）338 P4 \* n7 v& `/ ^7 N
註4：參考2015年4月立法會文件CB（4）954/14-15（07），截至2015年3月底的合同付款責任為（已付合同款＋尚未解決索償額× 索償成功率－已付中期金額），即449＋146×56%－25 = 506億元；參考2015年8月立法會文件CB（4）1412/14-15（02），截至2015年6月底的合同付款責任為468＋208×56%－33 = 551億元。
註5：若要總額維持在516億元，索償成功率須下跌至39%，即468＋208× 39%－33 = 516億元。7 Y2 N6 j$ b) t2 C7 w

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felicity2010

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發表於 2015-12-1 01:48 AM | 只看該作者

【高鐵黑洞】政府九流財技政治化妝納稅人、港鐵小股東雙輸

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高鐵超支演變成政治醜聞。為了政治上過關，政府與港鐵（066）達成左手交右手的協議，政府一方面向立法會申請196億元額外撥款填氹，另一方面，港鐵派發巨額特別股息，以製造向政府回水的假象。不過，在這樣安排之下，高鐵超支仍然全數由納稅人包底；為滿足政治目的而派發特別股息，也令港鐵孭上巨債，影響小股東利益。& b! O; U" b' l$ q! X1 X3 X6 e) m0 R
政府表面上可從港鐵手上得到195.1億元特別股息，似乎是「收回」196億元超支當中的大部份金額，運房局局長張炳良在記者會上特別指出，兩個數字相若，似要引導公眾想像超支由港鐵埋單。

但高鐵的巨額超支，仍然要透過立法會撥款支付，即是由庫房承擔。立法會交通事務委員會主席田北辰直斥，有關財務安排根本是混淆視線。田北辰提到，因為政府原本獲得百多億的股息，可以用來建學校、醫院等公共設施，在現有方案中，卻只能「泵返去起高鐵」，故此整項安排只是財技。公仔箱論壇, R& P: i: [9 w3 }" T
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港鐵無端舉債　先派未來錢% U  [  j" Y( o" e
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政府本身是港鐵的大股東，持有75.7%股份。港鐵向政府派發195.1億元特別股息，本身大部分實際是港府間接持有的資產，羊毛出自羊身上。從財務角度上看，政府現金流確是有所增加了，但所持有的資產也相應減少，一加一減之下，並無從特別股息中有任何財務得益。再者，本身港府坐擁大量現金儲備，並不迫切需要現金，可見整項安排，只為滿足政治目的。
今次派發特別股息，未知會否影響日後股息，港鐵可能只是「先派未來錢」，如果港鐵日後因而減少定期的派息，庫房未來的收入會隨之減少。5.39.217.763 ]) A$ X9 x: y0 p" H# E6 b

港鐵負債大增  小股東利益損5.39.217.76' }3 R) E( V- Z  Q- @' k) m

特別股息的安排，同時影響了港鐵整體股東的利益。港鐵將派發近260億元的特別股息，儘管政府以外的港鐵獨立股東將收到60億多元的股息，看似是即時受惠，但港鐵貿然在口袋派出合共257.6億元特別股息，全由舉債支付，因而孭上200多億元巨債。據港鐵在公告中透露，截至今年6月底，港鐵淨負債權益比率為9.1%，假設全數派發相關的特別股息後，負債權益比率將會激增至29%。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。5 r* T+ P3 d7 r& W
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借錢遇加息周期
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雖然港鐵主席錢果豐聲言，派息不會影響港鐵的信貸評級，但日後進入加息周期，背上巨債的港鐵之利息開支無可避免要增加。此外，派特別股息安排影響了港鐵手頭資金運用，或有礙公司其他的投資機會，長遠而言，亦有可能影響公司股價表現以及回報水平。tvb now,tvbnow,bttvb. M0 p/ G$ s0 t+ E# u" F  p

【高鐵黑洞財技掩飾公帑埋單】與港鐵達844億封頂協議　政府悉數承擔近二百億超支　稱將獲195億特別股息5.39.217.76/ e5 [7 ^* u! [/ G# h7 F- L

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政府與港鐵就廣深港高鐵造價超支安排達成共識，運輸及房屋局局長張炳良公佈，經當局審訂後，最新完工日期修訂為2018年第三季，包括半年的緩衝時間在內，成本則修訂為844.2億元，並以此封頂，如最終造價超過此數，超出的部份由港鐵自行承擔及支付。但這也意味高鐵項目比原來超支的194億元，連同政府額外開支近2億元，全由政府承擔，需向立法會申請追加撥款196億元。: u- z, \: }& @' D+ S% L. T

同時，港鐵會派發特別股息，大股東香港政府將獲195億元。被問到港鐵實際上是否已承擔「超支」責任，以及為何不「直接畀錢」、而是迂迴地出資，港鐵主席錢果豐在記者會上多次強調，港鐵「無任何法律基礎承擔超支」，現時與政府達成封頂協議，是因為目前工程已完成四分三，港鐵有信心能在844億內完成工程，封頂「主要是向香港社會作出承擔」。
張炳良在會上多次強調，若立法會不通過追加撥款，明年中用盡核准預算後，工程就會被逼停工，「如果因為攞唔到立法會撥款，令工程被逼停工甚至中止，後果嚴重，會為社會帶嚟好大損失」。5.39.217.76' i& T7 n& e, c
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張炳良：完工後才追究港鐵責任
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張炳良又稱，與港鐵商討修訂完工日期及成本預算，不代表政府滿意港鐵的表現，當局已委託大律師，跟進港鐵的責任問題，保留對港鐵追究責任的權利，不排除最後要透過法律程序、訴訟解決，但會於高鐵完工通車後，才啟動相關程序。
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張炳良表示，立法會財委會申請196億元的追加撥款，以支持194.2億元的項目超支，以及政府相關的額外開支近2億元，以支付高鐵超支款項。張指出，高鐵項目預算成本則修訂為844.2億元，比7月份公布超支金額減少8.8億元，包括刪除有5條路軌的第二期月台工程，若果高鐵的日後造價超過844.2億元的封頂價，超支數字將由港鐵承擔。5.39.217.76# R5 X3 o/ V' t/ i( A
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港鐵舉債派256億特別股息
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另一方面，根據協議，港鐵將會分兩期向股東派發每股2.2港元的特別股息，合共257.6億元。身為港鐵大股東的政府，將會收到195.1億元的股息，尚餘的62.5億元支付予港鐵小股東。兩期股息將會在2016年下半年以及2017年下半年派發。張炳良表示，庫房將會因港鐵派息有約195億進帳，約相當於政府須向立法會申請的追加撥款，即196億。

儘管張炳良表明保留追究的權利，但港鐵主席錢果豐則多次表示，港鐵願作「封頂」安排是因為有信心在844億元內完工，強調港鐵「無任何法律基礎」承擔高鐵超支。tvb now,tvbnow,bttvb- m/ B1 `& ?, V8 P& Y& v

政府擁有港鐵75.7%控股權，只是按比例收取特別股息，可以說是左手交右手，高鐵超支仍然是納稅人埋單。在記者會上，有記者質疑港鐵是否在利用「財技」解決今次問題，鐵果豐否認是使用財技，指要以「務實」態度，爭取高鐵早日完工、通車，需要小股東、獨立股東及立法會的支持，又多番指派股息對資產負債表，及未來投資其他項目的能力都不會有影響。
張炳良又指，政府雖為港鐵大股東，但港鐵董事會商討此問題時，政府四名董事都沒有參與。. @% [8 t9 a# ]2 P

須獨立股東通過
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港鐵今次與政府達成的協議，主要涉及六項安排，包括844.2億的的封頂協議；政府保留追究權利、以及特別股息安排等。港鐵在通告中提到，港鐵需就有關協議，召開特別股東大會，尋求獨立股東批准（港府由於是關連方，不能在股東大會上投票）。港鐵表明，有關協議能否完成，取決於能否獲得獨立股東批准，以及立法會批准。5.39.217.76  M( E: U' k: T' H: p
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高鐵工程原定今年中完工，原先預計工程斥資650億元。負責管理工程的港鐵，近年被多次質疑隱瞞工程延誤及超支後。去年10月，港鐵終承認造價需增至715億元，並延後至2017年底完工。今年7月，港鐵又公佈新修訂評估，高鐵造價增至853億元，較原先超支203億元，完工時間推遲至2018年第三季。

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