[時事討論] 周日話題﹕公私合營與伙伴合作之別

周日話題﹕公私合營與伙伴合作之別5.39.217.768 J  a; q6 r5 _  Z- G" ?+ w
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星光大道擴建計劃，既以康文署（公）與新世界（私）聯合申請改劃之名，復以批出政府官地予私人機構營運之實，表面證據是一項不折不扣的公私合營計劃，加上在原簽訂的文件內，亦列明是以公私合營模式合作，鐵證如山；康文署卻在水中抱月，指項目乃伙伴合作計劃，並非公私合營，卻說不出兩者有何分別，傳媒遍尋該詞出處，卻又踏破鐵鞋，直接問康文署到底伙伴合作與公私合營有何分別，答案竟是無補充！？總之只要胡亂安個新名，就毋須遵守公私合營守則，毋須招標，公然私相授受，市民能奈之何？
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作為專門研究公私合營計劃的學者，去年曾與學生擇文回顧香港過去170年的公私合營歷史 [1]，對此伙伴合作一詞，自然不會陌生。

須知合作者，必多於一人，兩者並非買家賣家，亦非一主一僕，而是共同承擔風險，有福同享、有難同當，就基本上符合伙伴合作精神，英文稱之為Partnership，相關項目城中隨處可見，其中有關土地營運權之私人伙伴合作計劃，最表表者莫過於中環渣打銀行總行之興建項目。1987年，銀行與一財團合作，以一種國際常用的售後租回（Sale and Leaseback）合作計劃，成功無償興建一座全新總部大樓，存為佳話。所謂售後租回，即係銀行把土地營運權的若干年出售予承建商，承建商卻毋須付款，只須代為興建總部大樓，而且銀行保證租回部分樓層作總部之用，互惠互利。$ ?) R2 C$ Z& \) T5 i9 Y
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私人與私人之間的伙伴合作項目非常普遍，有的經過招標，也常有直接欽點，私相授受一詞正好表示私人之間的利益交換可視作等閒。然而，當其中一方為政府機構或半官方機構，資源屬公，決策後果影響大眾，並非私人自己承擔後果之可比。因此，公私合營，英文稱為Public Private Partnership，必須經過公平、公開、公正程序，實為常識，且已載在政府守則，毋容置疑。2 B  p9 x, P, B0 J( H# {8 c' T: F# D
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公私合營在香港的歷史源遠流長，最早的合作可以追索到1860年前後，無獨有偶，這次合作也與海旁用地有關。早自1841年香港首次賣地以後，海旁地段業主經常以平整海旁為名，私自填海佔用官地。1856年政府成立填海專責委員會，探討填海費用與土地營運權問題，1868年，政府推行首次公私合營填海賣地計劃，落實文咸西街的填海造地工程。當時的思維模式與今天的政府官員也許同出一轍，認為把海旁的填海權批給海旁附近地主是順理成章，海旁地主只需負責所屬地段的工程費用，便可享有新填土地在租賃期內的營運使用權，到期把土地歸還政府，計劃十足十今天的「建造、營運、收回」（Build, Operate, Transfer, 簡稱 BOT）制式，堪稱香港公私合營計劃之始祖，計劃亦成功為政府節省填海成本高達七成。
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無業權轉讓仍屬公私合營

誠然，首次賣海公私合營，有點權宜之計，為了理順海旁私自填海之患，雖然沒有招標或者拍賣，是次合營起碼收回官海地價，除笨有精。同年，政府立法通過政府擁有海旁發展權，地契明確列明海旁填土隸屬英皇。1876年，政府再次出售填海計劃，但今次改用公開拍賣形式，價高者得，把油麻地的海床土地出售填海，發展了首個九龍南新市鎮。回顧這段歷史，其實香港政府早在1876年已經學懂公私合營必須公開透明，公平公正的原則。  ?# I2 P! M% b

此後，政府大量應用公私合營，包括多條過海隧道項目，均屬公私合營計劃，細分還可分為BOT，BOOT等多種，但仍統稱為公私合營。譬如西隧採用BOOT制式，比BOT多了個O，表示own，即有業權轉讓，營運者同時擁有業權。換言之，即使沒有業權轉讓，只有建造和營運，已屬公私合營，清楚反駁了康文署指星光大道擴建計劃因不包括土地業權轉讓，所以不屬公私合營的講法。5.39.217.76' a: D) I0 N+ }4 W9 ^
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當然，我們絕不排除過去殖民政府有貪財取利，官商勾結之事，其中有幾宗重大的公私合營案件，正正因為沒有經過公開透明的程序，私下批地予某一財團，最終導致爛尾收場，前人交了高昂學費。當中最廣為人知的包括兩項於1920年代的豪宅發展項目：九龍塘花園城市和九龍灣啟德濱；戰後的粉嶺聯和墟市鎮發展項目，同樣以公私合營開始，亦以爛尾收回告終。

天水圍新市鎮爛尾失敗例子
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政府經常透過廉價批地或者減收地價方法進行公私合營，譬如今天為人詬病的會所用地，正是當年以低地價條款批地給會所經營者獲利的合營手法，至今不衰。其中最為人熟識的公私合營失敗之作，莫過於天水圍新市鎮發展。1979年，政府為了吸引私人發展商參與，不惜與發展商簽訂備忘錄，承諾在發展該區時不會發展商業項目，以保障發展商在該區的商業利益。但因1982年樓市下滑，政府最終需要回購土地，又是爛尾收場。
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回歸後，新政府繼續殖民統治，承繼前朝殖民政府的所有土地財富，據為己有，未有歸還公眾。數碼港項目正好印證新政權的殖民土地作風，在完全沒有公眾諮詢、沒有招標程序的情况下，私下與某一私人財團合作發展這項謀利項目，盡顯官地私用，不受憲政約束之權，民間亦不能奈之何。
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事實上，法庭早有多宗判例[2]，根據香港的土地法則，法庭確認殖民政府在行使土地權益決策時，並非履行政府公職，而是行使作為土地最終業權人之權益，故不受行政法規約束，「超然」於憲法對政府之監管，民眾故不可就政府批地和補價決定申請司法覆核，完全體現「土地屬於政府，不屬於人民」的殖民侵略主義。5.39.217.767 H$ R. H3 J! P1 q( ^& b
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明乎此理，大家就不難理解康文署所謂的伙伴合作與公私合營之別。當政府與財團合作，又能夠稱之為伙伴計劃，而不是公私合營，唯一合乎邏輯的解釋就只有私私合營的伙伴合作。換言之，康文署非常坦白，直認不諱，今次星光大道擴建計劃，政府根本不是以公家身分參與，而是百分百以私人身分合謀，把殖民侵略得來的土地作為交易品，換取利益。因此，法理上根本是兩個私人的伙伴合作，完全不需要什麼公開、公平、公正的招標程序，更加不需要什麼諮詢民意過程，事實上，該處很快就會圍封，變成公眾不准進入的土地，客觀上確認了這套理論。tvb now,tvbnow,bttvb5 T3 j. L" R: I) G
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另外還有兩種辯解都不成立，在此一併討論。第一，官方謂是次擴建工程不會獲利，是蝕本生意，所以不需招標。然而，根據地政總署在土地價值評估的內部指引規定，無論任何改變地契條款的申請從表面上沒有實質的地價改善，甚至虧本，但根據估值原則，任何申請都必須交付最低的技術補價，明確否定了康文署的講法。任何人有意從事慈善活動，大可慷慨捐款，多做義工，毋須透過私相授受的公私合營來假惺惺做善事。
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最後，有團體認為該擴建工程對香港長遠經濟有利，不應阻撓。但正因如此，該工程根本就應該由政府自行出資興建，作為政府，理應對香港發展有長遠承擔，不可縮骨，企圖把自己的責任交給財團，坐享其成。須知財團逐利，見血封喉，西隧收費高昂，最終害苦公眾，早成公論。海濱長廊，難得一處公共空間，理應眾所共享，無須諸多建設，把大好免費休閒去處，變成又一高級消費場所。

[1] 姚松炎，劉仕豪，文瀚鋒，楊樂陶，廖穎兒（2014）空間規劃百年變奏，城市發展千里和嗚，歷史照片研究比賽亞軍。
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[2] Hang Wah Chong Investment Co Ltd v Attorney General [1981] HKLR 336, Canadian Overseas Development Co Ltd v Attorney General [1991] 1 HKC 288, Secan Ltd v AG [1995] 2 HKLR 523

文_姚松炎（中文大學未來城市研究所副所長）

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