[中國內地] 不動產登記條例未如期上報或因部委間分歧過大

本該在今年6月30日之前出臺的《不動產登記條例(征求意見稿)》(下稱登記條例)至今未能面世,引發了各界輿論對登記條例緩行原因的猜測。經濟觀察報(微博)記者近日獨家獲悉,與方案相關的各部委之間出現了過大的意見分歧,造成了登記條例沒能如期上報國務院。
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　　目前,由國土資源部、住房和城鄉建設部(下稱“住建部”)會同國務院法制辦、國家稅務總局[微博]等有關部門負責起草的登記條例,依然在內部征求住建部、農業部、國家林業局、國家海洋局等部委意見的過程中。( R$ B; S8 [* L- j
　　
　　經濟觀察報記者從接近中央機構編制委員會辦公室(以下簡稱“中編辦”)一位知情人士處獲悉,各部委對于不動產登記的分工已有安排,具體方案為:住建部、國家林業局、國家海洋局等需配合國土資源部做好各自所在領域的不動產登記工作,而受人關注的農業部則要在5年后將其掌握的土地承包經營權力和信息系統等核心資源交給國土部。公仔箱論壇5 N( y" U* N/ D1 E. `$ E$ S) ~5 F
　　
　　事實上,2007年《物權法》頒布時即提出了統一不動產登記制度,然而其后卻毫無進展。而產權清晰的必要性日益緊迫,中共十八屆三中全會提出的“完善產權保護制度”、“賦予農民更多財產權”、“健全自然資源資產制度”等基礎性工作,就需要有清晰的不動產登記制度來保障這些市場化資源配置的關鍵環節。
　　
　　就當下而言,不動產登記的重要性,一是農村土地流轉;二是城市房地產稅。沒有系統、清楚的不動產權益體系,這兩點無從談起,而對內而言,它更是部委機構改革和職能轉變方案的重要內容。
　　
　　國家土地管理局地籍管理司原副司長向洪宜在接受經濟觀察報記者采訪時表示:“目前不動產登記不存在任何技術障礙,略有爭議的是在登記內容權利設置方面,以及各部委的信息公開程度和權利配合程度,這種協調正是不動產登記的難點所在,每個部委都有自己的訴求和依據。”tvb now,tvbnow,bttvb- H5 Q9 z( D3 H$ N, A; ]; B
　　
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　　2013年3月29日,國務院辦公廳就發布了關于實施《國務院機構改革和職能轉變方案》,要求于2014年6月30日之前出臺登記條例,然而限期已過,條例依然未出。
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　　經濟觀察報記者獲悉,目前不動產登記的分工已經有初步方案:住建部協同國土部進行不動產統一登記(比如登記房屋的主體、測量建筑面積等);國土部監督全國土地登記、林地登記、草地登記、海域登記等工作,會同有關部門起草《不動產登記條例》,制定不動產產權爭議政策,推進不動產登記基礎平臺建設;國家林業局配合國土部開展全國國有林區登記。公仔箱論壇/ F# A1 c& s+ j0 g- C  p8 N4 z5 [, o9 `
　　
　　而在這個分工中,最引人矚目的是農業部的分工任務。農業部的任務具體如下:農業部農村土地承包經營權納入不動產統一登記,這項工作時間給予5年過渡期(具體時間過渡點是2018年12月31日),在過渡期間內農業部會同國土部指導農村土地承包經營權的統一登記工作,過渡期后,由國土部指導農村土地承包登記工作,農村土地承包經營權利和信息系統納入國土部。
　　
　　對應著地權、物權朝向程序化、透明化方向的堅實步伐,是相應的權力架構也在發生著調整。“因為農村土地承包經營權和家庭聯產承包責任制是一體的,也是現行中國大陸農村的一項基本經濟制度和基本權利,如果農業部的土地承包經營權利被剝離,意味著過去二十年農業部的核心行政職能行將淡出行政格局。”北京京鼎律師事務所律師杜兆勇告訴記者,農業部早已成為部委中名副其實的“小部委”,所以這項改革阻力并不大。tvb now,tvbnow,bttvb2 {" m3 E& M: }5 E2 F  X& T
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　　也就是說登記條例出臺過程中的阻力并不會來自于農業部。tvb now,tvbnow,bttvb2 h: }  i. z! `2 V
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　　據了解,目前住建部對此項分工的異議可能較大。中國房地產研究會副會長、原南京市房管局局長胡志剛表示:“全國個人住房信息聯網系統是住建系統調控的基礎信息,現要求住建部協同國土部做不動產登記信息系統,若將全國個人住房信息聯網系統拿走,住建部的調控措施、理論、法律等就沒有理論數據支持。”' J7 n9 I+ `8 U9 A7 C  x
　　
　　顯然,核心信息歸籠、集中之后主導不動產登記的國土部門,操控住建系統房產信息體系的專業性的確有待考量,而如此質疑在林業、海洋等部門同樣存在。公仔箱論壇% q% `( H+ }3 i% j5 V# J  E8 {) M
　　
　　不過,在基層單位,不動產登記的權力再分配似乎較中央部委快得多。這或許是因為全國不少城市的住房和國土系統本就歸屬于一個部門,比如深圳市規劃和國土資源局、天津市國土資源和房管局等,所以國土部早已在地方部署不動產登記任務,比如遼寧省編辦最近下發通知,要求將不動產統一登記工作職責正式整合到省國土資源廳。
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　　而在登記條例制定背后的部委權力再分配艱難推進的同時,條例本身的調整也在繼續。+ }/ r- r; J5 Z6 {+ `
　　
　　經濟觀察報記者獲悉,對于尚在會商階段的登記條例,住建部給予了兩條修改意見,其中一條就是對不動產登記機構進行了調整。此前國土部給出的方案為:“市、縣國土資源主管部門為本行政區域的不動產登記機構。”現在已經修改為:“市、縣國土資源主管部門為本行政區域的不動產登記機構,本條例另有規定的除外。”后面附加了一句話顯然是為其他部委的不動產登記機構留存了可能性。公仔箱論壇) B+ a: V9 X9 O) B% ^9 p9 y, X
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　　另外一條修改也是異曲同工,將第五章的登記類型第一節的“總登記”修改為“初始登記”,同時把第24條規定修改成:“不動產登記機構依職權可以在一定時間內組織對轄區內全部不動產或者待定區域內不動產進行總登記,縣級以上人民政府應將總登記以及調查測繪所需經費納入財政預算。”
　　
　　在國土部一位官員看來,“微妙的修改顯示出各自的利益,總登記范圍太廣大了,把總登記修改成初始登記,其實是給自己部委留下了后路和權利,我把最開始的登記讓給你國土部,后面的登記歸誰還不確定,按照不動產的分工,不動產登記只是模糊地要求住建部協同國土部做好不動產登記,以穩妥為名義最大的保護自己權利。”
　　
　　上述官員認為,看似簡單的文字修改背后耐人尋味,他表示本來這些事情是由國務院法制辦來協調,但卻由國土部來做,外人看來國土部在躍躍欲試,其實國土部也只是按必要的資源需求在統籌安排。8 H$ n9 _2 _, l4 P+ Q  [7 X1 P1 n
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　　“中編辦并沒有給不動產登記局任何編制名額,現在我們是一套人馬兩套班子,沒有編制名額就沒有職位,干的好是一個臨時干,干的不好也是臨時干,我們現在做不動產登記完全是給自己身上在加擔子,因為我們內部一直強調勇于擔當的精神。”上述國土部官員表示。
　　
　　而至于登記條例的其他部分,改動都并不明顯,主要是外界普遍關心的“依法查房”有所微調,同時明確了不動產登記資料的保護。
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　　作為開發商代表,剛剛和美國六旗集團簽約的山水文園集團董事會主席李轍則告訴記者:“不動產登記制度作為物權制度的基礎性制度,其出臺并不會對樓市產生巨大波動,因為帶有問題性的產權房屋還是少數,但希望登記條例盡早出臺,從根本上保護公民的物權。”
　　
　　而考慮到這一方面的重要性,向洪宜甚至還建議成立國家不動產登記局。

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