起底地方卖地纯收益：一笔数万亿元的糊涂账

2008~2012年五年间，地方政府土地出让总收入超过11万亿元，其中地方政府净收益多少？

一位学者通过计算后得出，这五年扣除征地拆迁等成本后地方政府纯收益超过4.1万亿元。不过，这个数据尚未获得官方认可。

这一笔巨额的财富，其去向外界却难以知晓。今年两会财政部提交的“关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告”中，有关地方土地出让支出的表述只有一句：国有土地使用权出让收入安排支出28046.04亿元，下降1.3%。
+ n& m  M% n% ?: t: r- Q
这或许不能满足外界的知情权，尤其是这些所出让的土地，性质上还是属于全民所有。专家呼吁，国有土地出让收入是政府性基金预算，其收支账目应该公开。( H( Q) y% f# X' m  _2 W  |6 C

占地方财政收入最高近四成$ G* A% |; ]+ I5 |) [" q; ?
TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。# a8 N0 s% y2 |
TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。+ y; m  N1 f* k$ r: t3 N
财政部副部长王保安去年底在《人民日报》撰文称，土地出让纯收益占出让收入还不到1/3，不到地方可用财力的一成。5.39.217.76# _" }& w# C( B) j2 I# v$ X8 H' R4 e! i

但民间数据并不支持这一观点。

北京工商大学贸易经济系副主任、中国市场学会流通学术委员会副秘书长徐振宇近日发布了一组数据，得出了2008~2012年五年间，地方政府土地出让纯收入约4.1万亿元的结论。

此外，土地出让纯收入占地方财政收入比重，除了2012年为9.49%外，其他年份都超过了两位数，最高的2010年超过了38%。
tvb now,tvbnow,bttvb0 k) J. C/ r7 v9 \
在接受《第一财经日报》采访时，徐振宇表示，其数据来源于历年财政预算执行报告、国土资源部官方网站及《中国统计摘要(2012)》。

不过，上述几个来源并没有“土地出让纯收入”这个数据，他是根据相关计算得出的，即用土地出让总收入减去土地出让收入支出总数(记者注：这里包括征地和拆迁补偿支出，以及城市建设支出等)。! @+ I0 Q' x' H  r- h

徐振宇提供的只是全国层面总数，具体到重点城市如京沪广深，鲜有此类数据公开。tvb now,tvbnow,bttvb1 Q$ I3 Q9 L" ?, E- {/ L2 w

本报记者统计了今年前5月北京经营性用地出让情况，在除去招标出让地块外(因招标地块不对外公布标底，无法计算溢价)，北京共出让50余宗地块，出让总金额约263亿元，这些地块的出让起始价总金额约170亿元，土地溢价约93亿元，占比约35%。5.39.217.76- f$ O9 Q' `$ ~  Q
5.39.217.765 j/ c1 U' p% H7 I3 U6 q6 M+ }
这个比例较低于外界的推断，一般认为，征地拆迁等成本约占土地出让收入的四成左右。
! {1 m# P; n' F) j
本报记者此前获得的某直辖市土地出让报告显示，2011年该市土地出让累计上缴财政专户1079亿元，扣除土地储备等成本后净收益621亿元。这意味着，该地区当年土地出让净收益率在60%以上。

徐振宇支持地方土地收益下降的观点。他认为随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施，以及农村居民维权意识的不断增长，地方被迫提高征地和拆迁补偿标准，导致政府土地出让纯收入近年来迅速降低。

即便如此，地方政府仍然热衷于土地收储。在土地财政的运作模式下，通过土地出让直接赚钱是小，借此搭建投融资平台才是重点。
5.39.217.764 {; H; @3 L8 ?" |: C( b
中国土地勘测规划院副总工邹晓云认为，土地已成为地方政府投融资的一个重要工具和手段，政府通过土地出让和抵押等环节，可以扩大城市建设规模。“哪怕这块土地出让不挣钱，政府也通过土地出让让企业和资本进入，进而带动区域发展。”

《2012年中国国土资源公报》显示，截至2012年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷，抵押贷款总额5.95万亿元，同比分别增长15.7%和23.2%。5.39.217.76+ A, u& @3 p- J9 x" u
: ]( l$ R0 ~6 ]. u- S" P
浙江大学土地管理系教授杨遴杰也表示，分析地方土地财政不能仅从纯收益的角度看，地方通过国土部门收储大量土地，做大土地出让市场，可以借此做大城市投融资平台(可抵押的土地增多)，增加对城市基础设施建设的投资，此外，商业用地出让增多，房地产市场规模也会随之变大，附带而来的税收也会增加。公仔箱論壇7 O8 u: x, H$ l2 t0 {9 [# q
tvb now,tvbnow,bttvb8 P, D+ v* w1 s/ `# R* l) h2 S

底价：政府卖地的底线
TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。. L3 H0 d( S4 u- S' f
tvb now,tvbnow,bttvb& s( ^$ u+ J( j" k# y* }
当前，一些城市土地出让的溢价看似不高，但其中却另有奥妙。政府在土地出让中设定的起始价等，一般会高于成本价，这个差价加上溢价部分，实际上政府获得的纯收益会更多。
5.39.217.76/ t' L6 t3 w5 _0 v6 z
目前，一宗经营性地块的出让过程会出现多个价格，包括评估价、底价、标底(起叫价、起始价)、竞买价(成交价)等。) i. D' m7 }, B* p: ^4 I" `) o! Z0 r

政府在委托相关机构对地块进行价格评估时，一般有市场比较法、收益还原法、剩余法、成本逼近法，但基本上都应涵盖成本。在地价评估结束后，政府会根据土地估价结果、产业政策和土地市场情况等，综合确定出让底价。
; s! _5 j& }/ [2 f  c# j
如果在出让过程中，最终竞买价低于底价，则意味着该地块流标或者流拍，不能成交。
1 w3 [0 W- W/ H& s
杨遴杰对记者表示，地方政府设定的出让底价一般会高于成本价，因为若将地块底价设定为等于成本价，一旦参与竞买企业购地欲望不积极，地块以底价成交，这种情况下政府就会毫无收益。不过底价具体高出成本价多少很难统计，相关部门会根据当时的房地产市场形势，以及具体地块而定。
TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。6 R. U  ?7 r% O% p" R
一位不愿透露姓名的国土部专家也对本报表示，一般地方政府设定的底价会比成本价高出25%左右，换言之，只要该地块能够最终出让，即便是以底价成交，也相当于会有超过25%的纯收益。4 A& z/ i+ }( `( R" L6 }

TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。, |" t# {3 T, `$ ^$ f! ?) d
做高土地成本规避上缴5.39.217.76' U  J* Y+ t/ H: L, G
TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。; S9 J& |8 g6 ~( `9 O4 z

地方土地出让纯收益的多寡，除了会影响地方政府经营城市的能力，也会直接影响民生领域工作。

此前中央要求地方在土地出让纯收益中提取一定比例用于农业、水利、保障房等建设。这包括不低于10%的比例安排用于廉租住房保障；不低于15%的比例用于农业土地开发，10%用于农田水利建设，以及10%用于教育资金等。公仔箱論壇: `. c( V% ?& m! p. x# t$ h

一旦地方土地出让纯收益降低，意味着地方可以减少用于上述项目的开支。而且，地方如通过某种“合规”方式来减少计提土地纯收益，中央其实很难查处。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。. e3 }! u+ e, h% }& S" A5 r3 i9 u
( Y7 N+ p+ A# r& p0 s& X) A: o
通过操纵成本收益账目表，做高土地出让的成本来规避资金上缴的方式，就是一种“合规”方式。
公仔箱論壇" u$ ]6 s% P4 z* }) W
杨遴杰对记者表示，不排除地方政府会做低土地出让的纯收益，因为前述四大支出项目要提成45%，这是很大的一块资金。地方为了多留，可能会将很多其他费用统计到成本中，比如对地块周边进行绿化，修建市政道路等。
. y# z- A" U, E7 t5 w1 L; M
他举例称，比如一条道路的修建原本应由财政出资，但土地部门可以将之放入土地出让的一级开发过程中，这就变成了成本。土地出让后看似纯收益降低，但实际上地方借此减少了财政支出，相当于增加了财力。并且，地方也可以据此减少对上述四大支出项目的提成。
$ e/ k) m2 T- {1 q9 q
徐振宇也认为，之所以土地出让纯收入会不断下降，也有地方政府为防止资金过多上缴给上级政府而有意识地“打埋伏”的考虑。5.39.217.768 X4 o7 ]7 ~8 m8 }7 d0 `& B
tvb now,tvbnow,bttvb- f) w2 o% I/ N

政府应公布土地支出账本

( D/ C. v' C% |9 u, K2 i
2006年，国务院就要求将土地出让收支纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。简单言之，国土部门收钱，然后交给财政部门将之纳入地方国库，并设立专账(即登记簿)，专门核算土地出让收入和支出情况。9 c$ L0 T) j  L; @& i
tvb now,tvbnow,bttvb$ f$ }/ ^9 p# F" X6 v( x+ z4 Y
但这个账本并未真正对外公开，在土地出让领域腐败层出不穷的背景下，外界对于土地收入的收支公开呼声日渐高涨。

在财政部公布的全年财政收支预算中，土地出让金作为地方政府性基金的一部分，会公布其收支的总体数据，但并没有如公共财政支出等账本一样，详细公布其支出流向。5.39.217.76/ H8 v" l  h* L$ o" g

中国社科院财经院财政室主任杨志勇接受本报采访时认为，国有土地出让收支账目应该公开，这部分钱是政府性基金预算，仅仅看数字是看不明白的，“目前预算报告里关于土地出让收入的数字其实什么都没说清。”公仔箱論壇- v& y3 K' Q) z; `$ r

“从技术上来看没困难，既然能算出支出的数字，如何支出肯定也有账目，就是怎么公开的问题，而这往往又牵扯到保密制度或是数字敏感的问题。”杨志勇说。
tvb now,tvbnow,bttvb0 J7 W5 k4 [6 h+ g
2008年，某直辖市曾表示，今后将继续加大公开透明力度，土地出让金等各界普遍关注的公共性资金必须公开。至今，仍未见到更进一步的举措出台。

收藏分享評分

回復引用

訂閱 TOP

feng13620