點評中國：救災與中國社會的博弈

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陳剛
新加坡國立大學東亞研究所研究員
更新時間 2013年4月29日,

蘆山地震後，中國各救災主體紛紛趕往災區。

政府生存的終極考驗是對抗各種危機，這些危機既可能是來自自然的各種災害，也可能是來自人類社會本身的政治、經濟和社會危機，很多社會危機實際上是由自然災害所引發。
在現代救災理念中，一個重要環節是要協調不同救災主體之間的關係，以實現高效、及時的救災。如果政府各部門、軍隊、非政府組織、民眾這些救災主體不能進行良性互動和合理分工，就會造成救災過程的混亂、低效，加深社會不同群體之間的裂痕。5.39.217.76" r& B% @5 Y% t) @* D# i

時隔不到五年，四川再次地震並造成重大傷亡。與上次相似的是，各救災主體均在第一時間作出反應，迅速向災區進行人力和物力上的救援。
但如果仔細觀察，會發現兩次救災雖然地點相似，但整個過程已反應出了更為多元的政治與社會生態特點——各種群體圍繞救災理念、方式而展開激烈交鋒，政府和官方機構被迫在顯性化的博弈格局中小心翼翼地進行公關，努力使自己的努力顯得更符合現代救災理念，並爭取輿論上的制高點。

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中央集權救災體制面臨挑戰TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。2 l/ {( o+ [) o9 @7 f' V6 c

在自然災害管理中，救災主體一般包括中央（聯邦）政府、地方政府、軍隊、非政府組織、媒體、企業、民眾等幾大類，在救災過程中，政府機構起主導但不是唯一作用，一般遵循「以地方為主、分級管理」等原則理念，各主體間的協調分工關係由法律制度規定。
從中國的現實來看，中央集權的體制導致政府尤其是中央政府在救災過程中居於過於強勢的地位，地方政府依賴中央的指令和向下的撥款、物資支援，而其他主體如非政府組織、企業、民眾志願者等的主動性不能充分發揮。) L$ [& g3 I1 R* S" G; i
由於缺乏必要的監督，救災物資和錢款的流動與分配過程非常不透明，腐敗與浪費現象相當嚴重。
在改革開放以後的前20年裏，這種集權式的救災體制總體運行順利，這是因為當時中國社會的其他救災主體並沒有充分發展，他們也沒有較多的輿論渠道表達自己的話語，政府嚴格控制所有傳統媒體，新型社交媒體處於空白。

2008年的汶川地震引發中國當局對地震救災的反思5.39.217.76% G% [1 \9 N, q5 x! l
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當時，救災過程中的主要博弈主要在中央政府與地方政府、政府各部門以及政府與軍隊間展開，且處於隱蔽狀態，外人所知不多。
進入新世紀以來，中國經濟、社會和輿論生態發生深刻變化，在互聯網、手機、汽車等新技術手段日益普及、人民公民權利日漸覺醒的時代背景下，中國救災主體日漸多元化，並開始在救災這樣敏感的政治議題上出現與官方不同的聲音。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。8 Z6 d1 J# `9 M( }( q
2008年的汶川地震徹底把這樣一種新趨勢淋漓盡致地表現出來。首先，是大災之後突然湧現大量志願者自發前往災區救援；其次，是一些民間人士開始使用自己的手機、電腦並用不同於主流媒體的角度去報道災情和救援情況，這些都令習慣於一手包辦救災的政府感到手足無措。" T5 _: }8 @$ V" z* i  o. X. S
此外，在媒體的密集報道下，官方內部的矛盾與博弈也罕見地暴露出來，從溫家寶總理將自己使喚不動軍隊的情況放在明處，到軍方後來利用自己的媒體進行辯護，這些都是以前不曾出現的新情況。更令政府難堪的是，震後重建過程中所出現的大量腐敗在各類新興與傳統媒體上的曝光，以及在賑災中扮演重要角色的中國紅十字會因郭美美事件而遭遇的公信力危機，這些都構成了中央集權救災體制的嚴峻挑戰。+ O2 |( S1 M1 m  q8 K+ P* F$ ?

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救災主體和利益群體7 n; y: q- S* u9 k1 {

中國政府在汶川地震後對救災體制進行了一定調整，其標誌性事件是2011年出台的《國家自然災害救助應急預案》，制定該預案的宗旨在於將政府各部門的職責分工制度化、將救災工作程式化，加強對不同救災主體的協調。* N! l3 B) j: x* d& l: j6 }
從這次雅安地震的政府反應來看，基本是按照《應急預案》的規範程序來走。從民政部最早啟動三級反應到後來國務院根據新增傷亡人數提升至一級反應，都符合《應急預案》規定的四級應急響應機制。公仔箱論壇/ p2 }( r2 Y' q, b/ A: a1 c
有民眾抱怨李克強總理在災區停留時間過短，但實際上根據《應急預案》，即便一級響應，也應由副總理負責主要的協調指揮工作，只要協調機制運轉順暢，總理親臨現場便只具有象徵和心理作用。從這一角度出發，這次救災政府內部更強調製度化，是一個進步。5.39.217.769 p1 v! q  c# v4 {& a  |) W, O# Z
然而，《應急預案》仍然沿襲舊思維，認為救災就是政府和官辦組織救災，沒有根據形勢的變化對其他民間救災主體給予應有的重視，這直接導致了在這次地震中再次出現官方救援與民間救援難以協調、官辦媒體與社交媒體高度對立的情況。
更為嚴重的是，在過去數年中政府未能有效修複日漸喪失的官方公信力，也未能及時意識到傳統宣傳與公關工作中「煽情」等手段的失效，對多元化的利益主體格局認識和尊重不夠，最終導致民意在微博等社交媒體上對某些官員言論和官辦募捐活動的強力反彈，政府主導的慈善活動遭遇重大挫折。5.39.217.76, i* F% {  ]! F$ K* `5 {) q
與此形成鮮明對比的是，民間壹基金組織吸收的捐款大增，官辦組織十分尷尬。如果政府不能正視日益多元的利益格局和民間要求參與救災、要求政務透明化的要求，那麼無論政府日後在救災中作出何種努力，都可能在日益被社交媒體主導的輿論環境中陷入更大的被動。5.39.217.76* f2 J/ K5 k, n1 W- m3 y

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