[時事討論] 方志恒﹕財政儲備，到底所為何事？

本帖最後由 felicity2010 於 2013-2-1 11:57 AM 編輯 4 g4 M7 O* g; w# P$ [+ c
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方志恒﹕財政儲備，到底所為何事？
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1948年，港府忙於戰後重建，財政相當緊絀。財政司花露時（Geoffrey S. Follows）發表預算案時，首次明確提出「累積儲備」的理財目標，希望建立更穩健的公共財政基礎：( ^5 `( I( u) f4 [
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「如果我們無法累積到足夠儲備，就無法脫離財政不穩的困境。而建立足夠儲備的方法，不外乎是削減開支或透過加稅增加收入。」（We shall not be out of the wood financially until we have built up a really substantial reserve, and this can only be done by cutting expenditure or increasing revenue by means offurther taxation.）
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時移世易，今天政府雖然已經建立龐大儲備，但「累積儲備」的殖民地祖訓，仍然被財金官員頂禮膜拜。

儲備水平處於歷史高位' C* b% f" y* w- b
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現時，香港政府的儲備資產，全部存放在「外匯基金」，由金管局負責管理。截至2012年10月31日，「外匯基金」總資產達26,123億元，主要可分為「貨幣基礎」、「財政儲備」及「累計盈餘」3個部分：當中「貨幣基礎」是金管局的貨幣負債，用以支撐聯繫匯率，政府不能隨便動用；扣除「貨幣基礎」及其他負債後，才是政府真正擁有並可自由動用的儲備，主要為「財政儲備」（政府歷年累積的財政預算盈餘）及「累計盈餘」（外匯基金歷年投資賺取的淨盈利總額）（附表）。
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民間智庫「新力量網絡」剛發表《2013年度香港公共財政評估報告》，就香港的公共財政體系進行有系統的追蹤研究。研究顯示，截至2011/12財政年度，政府「財政儲備」已達到6691億元，以絕對金額計算，是香港有紀錄以來的最高水平，並升至相等於本地生產總值35%的歷史高位（附圖）。若再計及6000多億元的「累計盈餘」，政府可自由動用的儲備金額，合計高達1.2萬多億元。5.39.217.76' v! j1 O+ W8 F/ I5 U! J
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財政司長拒絕定下明確準則公仔箱論壇) W/ M1 S: V+ h

當歐美國家陷於財困之時，香港是少數坐擁龐大儲備的地方。但政府必須回答一個問題，就是到底要累積多少儲備才算足夠？現任財政司長曾俊華，一直拒絕就「財政儲備」的適當水平定下準則，反而多次宣稱「儲備愈多愈好」。訂立「財政儲備準則」是否不可行？
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其實，訂立「財政儲備準則」，對政府官員來說絕非新鮮事物，香港政府以往一直有就「財政儲備」的適當水平定下準則。
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最早的「財政儲備準則」可追溯至1950年代中期，當時財政司祈樂嘉（Arthur Clarke）提出「財政儲備應不少於一年預算稅收」的準則。1960年代，財政司郭伯偉（John J. Cowperthwaite）修訂祈樂嘉提出的準則，將「財政儲備」的適當水平更改為「不少於預算經常開支一半的數額」。

夏鼎基（Philip Haddon-Cave）在1977/78年度的預算案中，提出了「自由財政儲備」（Free fiscal reserves）的概念，即政府需要在「財政儲備」中預留一定金額，為可能出現的負債作準備（例如政府為法定機構所作的借貸擔保），餘額方為政府可以自由使用的儲備。就此夏鼎基提出「財政儲備需提供或有負債總額的三分之一作保證」；至於「自由財政儲備」的適當水平，夏鼎基則認為應該定於「不少於下年度預算開支的15%」。公仔箱論壇4 ~" @: N! P/ Y0 L2 S

回歸後，特區政府亦曾經多次就「財政儲備」的適當水平定下準則。其中，曾蔭權在1998/99年度的預算案中，便提出政府需要維持龐大儲備，以應付3方面的需要：（1）應付日常的現金流量需要，金額相當於政府3個月開支；（2）作突發和緊急用途，金額相當於政府9個月開支；（3）保持港元匯價穩定，金額相等於M1定義的港元貨幣供應。
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梁錦松接任財政司長後，在2002/03年度的預算案中提出新的「財政儲備準則」。梁錦松認為金管局已落實措施穩定港元匯率，加上「外匯基金」有一定的「累計盈餘」，因此毋須再把「財政儲備」與貨幣供應掛鹇；他提出「財政儲備維持在相等於12個月的政府開支水平」，以應付政府開支的日常財政運作和處變應急需要。
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其後唐英年接任財政司長，大致上遵照梁錦松提出的「財政儲備準則」，他發表的首3個預算案（2004/05、2005/06及2006/07），都沿用「政府12個月開支水平」的準則。但唐英年在最後一份預算案（2007/08）中，卻刪除了這個明確準則，而更改為「維持充足儲備」的含糊說法。曾俊華接任後，繼續沿用這個含糊說法，並拒絕就「財政儲備」的適當水平定下準則。
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上述的歷史回顧清楚說明，訂立「財政儲備準則」不但可行，更加是以往長期存在的政策慣例，現任財政司長曾俊華到底有何理據，拒絕制訂儲備管理準則？

政府需要一套論述回應民情

事實上，隨覑近年「財政儲備」屢創新高，社會對「還富於民」的期望與日俱增。面對立法會及公眾的質疑，政府理應重新檢視整個儲備管理制度，並且制訂一套比以往更詳盡仔細的準則，去指導及論證儲備管理制度的運作。但政府偏偏反其道而行，不但拒絕就「財政儲備」的適當水平定下明確準則，反而宣稱「儲備愈多愈好」。在今天講求問責強調透明的社會民情下，這種反智的財政管理手法，結果引發「官富民窮」及「守財奴」的指摘，成為政府民望的病灶。
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由此可見，訂立「財政儲備準則」不但有財政管理上的作用（指導儲備資產的管理），更加有迫切的政治需要（建立一套論述回應民情）。

政府應該盡快全面檢討「財政儲備」的管理制度，並清晰界定儲備各項主要功能的所需金額——包括「應付日常財政運作需要」、「作突發和緊急用途」、「穩定金融體系」及「提供投資收入」。在這個基礎之上，政府應該就「財政儲備」的適當水平提出明確準則，並進行廣泛的公眾諮詢，以建立一套高透明度、科學化及有公信力的儲備管理制度。這將會有助回應「官富民窮」的社會民情，並有秩序地將過剩儲備，轉移至其他政策用途。公仔箱論壇. I2 c: [" C% `' z8 _
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財政儲備，到底所為何事？曾俊華需要給香港人一個清晰交代。
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作者是新力量網絡副主席、香港城巿大學專上學院社會科學部講師
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延伸閱讀

新力量網絡《2013年度香港公共財政評估報告》：

http://www.facebook.com/synergynet.hk公仔箱論壇- X  j" h: k2 D! N- A. Y9 i

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