[時事討論] 羅致光：貧窮線用來做什麼？

羅致光：貧窮線用來做什麼？& P" T' n+ t7 W9 ?& F' N  h$ Q" R

為何香港政府一直以來都不願意訂立貧窮線？

我們已經難以查證從哪時開始，香港已討論訂立貧窮線的問題。在香港大學，已可以肯定早於1950年代有貧窮線的討論。至80年代，在社會福利界，就貧窮線的討論已甚為常見。前立法局的討論，亦間中有出現。特區成立後，臨時立法會便開始討論貧窮問題，亦由當時立法會秘書處的研究提交了有關量度貧窮的報告（2008年3月）。首次有可能設成立貧窮線，便是於2005年成立的扶貧委員會。
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不過，第一次會議（2005年2月18日）的結論便是「沒有結論」﹕「委員就是否有需要在現行綜（合）援（助）水平以外訂立另一條貧窮線有不同的意見，但委員普遍認為貧窮不能僵化地以單一指標量度」（「討論撮要」），自此貧窮線的討論便不了了之。另一結果便是透過政府經濟顧問與統計處，為當時的扶貧委員會編制一系列24項的統計指標，以供參考。

上面所引述的「討論撮要」中可圈可點的便是「現行綜援水平以外訂立另一條貧窮線」，換言之，政府間接承認了實質上政府已設有貧窮線，那便是綜援水平。自此，在官方的發言中，都是以間接的方法指出綜援水平便是貧窮線。在政府經濟顧問向前扶貧委員會提交的文件中，便有使用平均綜援水平作為界線，估算全港的貧窮人口，及描述這部分人口的一些組群特徵。這些分析有一個副作用，便是確定地指出低於綜援水平而沒有領取綜援的人口，比領取綜援的人口數以倍計。不論他們沒有領取綜援是不願意、不知道有綜援、還是其他原因（如長者與家人同住、資產超過綜援限制等），我們都不能單靠綜援來幫助所有有經濟困難的人士。時至今天，這已成為一個社會共識。5.39.217.76" H8 Q8 x' [8 C9 o. p6 g1 x

不訂貧窮線兩個原因
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上述分析實質上沒有點出政府不「另」訂貧窮線的原因。實際背後的兩個原因都可以從上述有關綜援的論述及同一個扶貧委員會會議中推論出來。兩個原因都是與貧窮線的功能有關。
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量度貧窮有很多方法，其中一個便是以購買基本需要能力作為計算貧窮線的基礎，而綜援水平便正正是以此為基礎。所以綜援水平亦可算是一個貧窮線。另外，很多人都會聯想到，若一個政府訂立貧窮線，便「似」有必然責任為貧窮線以下的人提供經濟援助，這或許便是貧窮線的可能功能之一。而在綜援制度中，當收入低於綜援水平（及資產水平），政府亦會提供援助。簡單而言，以綜援水平作為貧窮線，政府便不會給人一個作出「額外」承諾的感覺。不過，這個思考和分析還是未夠全面，稍後再作交代。公仔箱論壇8 h& j( D3 e" k6 W

貧窮線主要功能之一是用作評估政府扶貧政策的成效。而在國際間最常用的貧窮線是採用「相對貧窮」的概念，以住戶入息中位數（註1）的一個百分率（如50%或60%）作為貧窮線。在上述前扶貧委員會的會議文件中便指出﹕「如果以收入中位數為計算基礎，那麼，無論進行多少扶貧工作，貧困人士的相對比率將保持不變。」若再推想多一層，我們都估計全球的已發展巿場經濟體系，日後的收入不均情只會不斷惡化，收入中位數一半以下的人口比率便只會愈來愈高，以此為指標那麼豈不是「愈扶愈貧」！這個分析在當時（2005年初）可算有其道理，不過還是不夠全面。至2006年底，實際上政府經濟顧問與統計處，就如何評估政府政策就扶窮的成效，已有突破的討論（註2），而非仍停留在2005年初的思考水平，只是分析完成時（2007年6月），亦是前扶貧委員會結束之時。
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貧窮線兩功能5.39.217.76% o5 a4 O( |  |# ~0 X: m0 J

是否當政府訂立了貧窮線，政府便必然要為貧窮線以下提供援助呢？現時討論中，最有可能採用的還是兩個最常用的水平，即是住戶入息中位數之50%或是60%。以當年政府向前扶貧委員會提供的資料，住戶入息中位數之50%與綜援平均水平差異不大，而事實上不少現有政府的政策中，已為住戶入息中位數大約在75%水平以下之住戶提供不同程度的援助（如醫療收費豁免、書簿津貼、交通津貼、關愛基金等）。簡單而言，就算政府採用住戶入息中位數50%或60%為貧窮線，對現有政策並不會有明顯影響。

以香港今時今日的情，設立貧窮線有兩個主要功能，一是協助政府聚焦分析在貧窮線以下不同的組群，以助政府制訂適切而到位的扶貧政策，更能善用資源，以預防和減低貧窮的情。二是協助政府更有效及能量化地評估各項現有及未來計劃的成效。就貧窮線如何協助聚焦分析「貧窮」人口狀，在此不詳談。不過，在坊間就如何利用貧窮線來評估政府政策有些混淆，所以以下就如何評估政府政策作一些解說。5.39.217.76  k6 V9 O, \3 J. E0 T$ R5 |! C
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綜援水平不是好指標5.39.217.76# K4 d4 W" H* J" c: \

為簡化討論，我們暫且以住戶入息中位數之50%作為貧窮線。由於所謂「入息」，亦有可能包括政府的福利（如綜援、生果金、殘疾津貼等），所以要評估政府政策，我們所採用的住戶入息中位數，便應是以交稅前及福利轉移前的入息，作為計算貧窮線的基礎。訂立了此貧窮線後，我們便可以計算出收入低於貧窮線的住戶與人口數目。為方便討論，假設這個人口數目是130萬人。隨後，我們便可以將政府現有福利轉移（包括了社會福利、教育、房屋、醫療和勞工）計算入住戶收入（註3），再計算有幾多住戶和人口可因此離開貧窮線。假設計算了福利轉移後，還留在貧窮線以下的人口還有65萬，我們便知道現有政策能令貧窮人口減半。繼而，我們更可以分析餘入貧窮人口的特徵，改善現有或制訂新的政策，以協助這些貧窮人口；及後再評估改良或新政策的成效。0 ^, ^( Z% R$ ]0 }" ?
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如上述分析，綜援平均水平與住戶入息中位數50%分別不大，為什麼我們不沿用綜援平均水平作為貧窮線呢？這便正正是由於制訂貧窮線的主因，是要助評估政策的成效，綜援平均水平便不是一個好的指標。由於在領取綜援的家庭，會因家庭組成及需要有別，而領取綜援金額不同，而大體上有一半領取綜援的家庭的領取金額是高於綜援平均水平，另一半則低於平均水平。若我們以綜援平均水平作為貧窮線便永遠都有半數綜援人士，在領取綜援後仍處於貧窮線之下。假設我們以增加綜援作為改善扶貧的手法，因此綜援平均數便會上升，領取人數上升，在統計上，亦即領取綜援而低於平均數的半數人口，便會增加，與之同時亦由於貧窮線提高了，便會有更多沒有領取綜援的任戶「跌」落這條線之下，而令整體貧窮人數，在統計上增加了。這不就是「愈扶愈貧」嗎？反之，削減綜援便會令貧窮線下調，因此以下人數便在統計上減少了，這豈非是愈減福利便愈少人窮嗎？

採用一個國際上最常用的貧窮線指標，即稅前福利轉移前的住戶入息中位數的50%，既簡單而又與國際接軌，更可客觀地評估政府政策扶貧成效，捨「它」其誰？7 B9 l2 D6 M3 N' E) W

註1﹕一般而言，住宅人數多，入息亦可能會較高，所以所謂「住戶入息中位數」是指一人、二人、三人、四人等等住戶人數住戶入息中位數，而非單一的所有住戶入息中位數。3 c8 t$ u1 i/ w% f* u8 f) n  w

註2﹕在2006年底，政府經濟顧問、統計處及本人，曾多次討論如何利用2006年人口次普查的資料分析政府多項社會政策對收入分配的影響。2007年6月，統計處便發表了一份「香港的住戶收入分布」的主題性報告，首次分析了除稅及福利轉移後的堅尼系數，以作稅前堅尼系數收入的比較，以反映政府政策對減低收入不均的作用。同一個道理和同一套分析方法，便是可以應用於扶貧政策成效的分析。不過，上述分析完成時，亦是前扶貧委員會結束之時。

註3﹕現時政府統計處已有一套可行的推算方法作以上分析。
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作者為香港大學社工系副教授、前扶貧委員會委員及現屆扶貧委員會籌備小組成員

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