中國突然收緊戶籍改革京滬等大城市再加碼

在中國自由遷徙的夢想何時能夠實現？今年全國“兩會”期間，國家主席胡錦濤和國務院總理溫家寶均表態推進戶籍改革。據財新《新世紀》記者了解，2月底，一份名為《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍制度改革的通知》，已獲國務院常務會審議通過並內部下發。) \5 ~4 o/ E; K% G) P; l4 k
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　　自2008年以來，最高決策層和有關部門有意再度推動戶籍制度改革，進一步放開現有制度對于自由遷徙的束縛。但囿于地方政府的財務約束，究竟放開多大尺度，爭議仍然強烈。這份文件則明確劃定了未來各地的“戶改”原則，可謂給戶籍改革定調。

　　接近決策層的人士告訴財新《新世紀》記者，鑒于各地已不同程度推進“戶改”，步調和尺度不一，還需逐步向文件的規定過渡。公仔箱論壇3 \) |" Z, C5 H+ s; l" C9 f5 t% a" A
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　　中央收權
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　　針對近幾年各地自發的試點，文件遵循一條重要原則，即基本戶籍制度由中央確定。“基本戶籍制度是中央職權，不是哪個城市想怎麼做就怎麼做的。”全國政協委員、中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文告訴財新《新世紀》記者。0 c9 u" k2 \( N8 f1 ]

　　陳錫文說，有些地方自行制定了自由遷徙的政策，但自由遷徙顯然是基本的戶籍制度，地方如何實現自己的自由遷徙？因此是否放開自由遷徙，應由中央決定。
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　　在謹守中央劃定的原則基礎上，文件給予地方一定的自主權。陳錫文表示，“分類改革”是這一輪戶改的核心精神。文件規定，只要有“穩定就業、住房，社保繳納一定年限”，城市政府應允許落戶，並在社保、子女教育等方面享受市民化待遇；在此基礎上，不同的城市可以根據經濟發展水平、現有資源承載能力，設定允許落戶的不同年限，逐步讓外來人口落戶，“分類”推進改革。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。& U' q* {5 D+ S# R4 ~3 U; I

　　至于具體分類原則，陳錫文指出，重點是給予中等城市和小城市小城鎮更大尺度。這主要基于對城鎮化策略和資源承載力的綜合考慮。小城市和小城鎮人口規模小，可以盡可能放開；在直轄市、副省級城市之外設區的中等城市，人口環境壓力大一些，則要適當放開；北京、上海、廣州等特大城市，面臨水資源等城市承載力的問題，要加強人口管理，但對常住居民，也要盡可能提供教育、醫療、社保等基本公共服務。5.39.217.76) J+ h+ \+ E* ?" @$ X1 Q" I

　　陳錫文解釋，所謂“穩定的工作”，主要是有工作，就業時間比較長，長期有穩定收入，並不專指“國企等鐵飯碗”之類；“穩定的住房”並不一定買房，也可以租房；“社保繳納年限”則由地方根據情況決定，中等城市要繳納兩年-三年的社保，“北京、上海這種特大城市，會設定更嚴格的要求，繳納五年社保也不敢說能落戶”。; ^3 u3 k4 R% o$ n( S$ a* u+ T- `

　　他表示，城市政府根據社保繳納年限，允許農民工落戶並享受到城市提供的公共服務，在歐洲和一些發展中國家也適用，“否則政府承擔不起”。5.39.217.76+ b; X, [+ v1 V" h" H5 v

　　有意思的是，有關官員在提到此輪文件所指向的改革對象時，均更為強調有著農村身份的“農民工”。對于同樣需要面對身份認同問題的城市人口遷徙，他們並未過多提及。這顯然也與自由遷徙的尺度有關。陳錫文認為，現階段自由遷徙是“沒有辦法實現的，例如城里人想遷到農村去，是不允許的”。

　　陳錫文說，中國現有1.5億農民工跨省流動，大多從中西部流入東部沿海地區，這才是當前戶籍制度改革的重點。4 h1 l) ~: }) v. B- v% D1 U; @" j# Z

　　終結路徑爭議TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。' ~( o  M" o  e% H6 Y
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　　因戶籍與諸多社會福利掛鉤，學界的主流觀點一直認為，改革的最終目標是要剝離附著在戶籍上面的各種附加功能，回到登記人口信息的基本管理功能；推進戶籍改革，應該讓公共服務與戶口脫鉤，“對公民，不對戶口”，無論其來自城市或是鄉村，都應一視同仁，采取“準入制”，讓具備條件的常住公民自由落戶，並享受同等水平的公共服務，這也就是人們常說的“自由遷徙”。tvb now,tvbnow,bttvb# ?4 T" F2 _# A/ j0 }6 q& ?' ?
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　　對于徹底放開戶籍限制，近幾年來民間呼聲不斷升溫。不過，根據文件精神，未來戶籍制度改革的方向已經十分清晰，即在相當長的一段時間內，中國尚無法實現“自由遷徙”。可以期待的變化是，落戶門檻會根據城市容量的不同，而有不同程度的放寬。這次文件的出台，不但標志著“漸進式”改革的道路仍將繼續，也可看作對“激進路線”明確的回應。' ]3 V7 q2 N& }. E/ s  F1 p
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　　實際上，早在1992年，以公安部為代表的部門就有意推動戶籍與福利徹底脫鉤，甚至開始起草相關的方案，但始終遭到不同部門以及地方政府的質疑，方案至今未能面世。
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　　近幾年來，城市化進程加快，人口流動空前頻繁，各地政府的支付能力也有了大幅提高，戶籍限制在一些地方開始松動。借此契機，新一輪的戶籍改革方案在2009年中央經濟工作會議上重新納入議事日程，並被作為發展城鎮化、擴大內需的主要手段。4 i+ P  x7 x) V" ~0 d9 G9 v
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　　參與文件設計的人士告訴財新《新世紀》記者，2010年上半年，公安部門和發改委牽頭制定一份全國性的戶籍制度改革文件，該文件主要從人口管理的角度，對戶籍改革提出原則性的指導意見；核心內容仍沿用最初的思路，即戶籍回歸戶籍登記和自由遷徙功能，在全國實行居住證制度。這一思路最終形成一份原則性的方案，在征求農業部、人力資源和社會保障部、國土部等部門意見後上報國務院，一直在等待批復。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。! R6 n: b5 j6 F' \
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　　與此同時，各地以“打破二元結構”“統籌城鄉”為出發點的地方戶籍改革試點，一時成為主流，去年以來發展尤其快速。公仔箱論壇1 N7 j+ z: V1 o4 Z1 v3 U

　　國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵告訴財新《新世紀》記者，戶籍改革當中最為突出的矛盾和農民工有關。他指出，長期的二元結構使城鄉居民享受的公共服務差距擴大，農民只能通過進城打工增加收入，但他們享受不到城市的公共服務，這個問題不解決，長期看將會造成社會不穩定。因此，當務之急是解決已經在城市工作、生活多年的農民工及其家屬，令其能夠被城市的公共服務所接納。5.39.217.76# L0 o; q6 l8 f1 k& H. K- t
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　　較早試點的有廣東、重慶等地，其落戶限制大為放寬。如2010年6月7日，廣東省首先提出“積分入戶”的思路，對農民工入戶城鎮的條件進行指標量化，當指標累計積分達到規定分值時，農民工即可申請入戶城鎮。重慶則在2010年7月28日，啟動全國最大規模的戶籍制度改革，並明確表示轉戶農民要享受 “就業、社保、住房、教育、醫療”等城市待遇。
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　　陝西、吉林、遼寧、寧夏、昆明、河北、四川也相繼出台以放開農民入戶城市為重點的戶籍改革文件，戶籍制度改革似乎又駛入一條快車道。

　　不過，這些地方的試點隱約都有一個共同點，即農民入戶城市要以交出土地為代價。中國公安大學教授、戶籍改革專家王太元分析，農民進城需要城市提供社保、教育、醫療等公共服務，開支不菲，如果失去土地收益的支持，地方政府恐難兌現。據中國國際城市化發展戰略研究委員會調查，當前農民工市民化的平均成本在10萬元人民幣。正因為此，在許多地方，為獲得資金平衡，土地成為撬動戶籍改革的“杠桿”。  K* W% Z" O5 s/ @. K
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　　一些進行試點的地區，出現了為獲得農民土地，強迫農民“上樓”的現象。這引發了新的擔憂。一參與文件制定的人士對財新《新世紀》記者分析，農村穩定是決策層考慮的頭等大事，中央擔心農民進城沒有就業，一旦經濟增長減速，不但城里的社保“保不住”，失去土地後農民無法再回農村。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。, j, m% N. Z& ~9 ?) r6 w. w# C; I
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　　這一擔憂促成了目前戶籍改革方案的出台，“漸進式”改革再度成為現實選擇。同時，無論地方設定怎樣的戶籍改革策略，文件要求戶籍改革必須和土地脫鉤。
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　　距離自由遷徙有多遠？TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。/ n9 b; e0 `1 @

　　接近人力資源和社會保障部人士分析，短時間內國務院不會再出台讓戶籍和福利徹底脫鉤的改革方案，要等待各地基本實現城鄉公共服務均等化後，真正的“遷徙自由”才有實現的基礎。8 G) a: g2 _- e+ }. p
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　　知情人士稱，中央認同戶籍跟福利脫鉤的大方向，但又惟恐一旦徹底放開，地方政府財力難以承受，會導致出現流民和貧民窟等“城市病”。北京、上海、廣州等大城市政府擔心，一旦允許自由遷徙，人口會無限度涌入。2003年，鄭州試驗放開落戶限制，人口大量涌入，城市教育資源無力承擔，試驗被迫中止，諸如此類的失敗案例更加重了上述擔憂。陳錫文認為︰“如果僅是表面上統一了城鄉居民戶口，實際上並沒有得到相應的福利，沒有任何實際意義。”tvb now,tvbnow,bttvb% B5 `& _2 e: V; q

　　李鐵認為，在沿海發達地區城鎮，就業機會多，雖然可以吸引農民工落戶，但會給當地政府造成巨大的支出壓力，很難提供和當地居民同等的公共服務；在中西部中小城市，則面臨“沒有就業機會、交通不發達、產業過不去”等問題，沒有就業機會，即便想放開戶籍約束吸引人口流入，也並不現實。
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　　他認為，在現有條件下，可以首先為一部分長期在城市就業的居民，農民、外來人口提供“本地化”的公共服務；但更長期的做法是逐步縮小教育、社保、住房等公共服務的差別，這樣才能最終消除“自由遷徙”的真正障礙。- l+ O' K) e; [* ]4 `/ z

　　在不少學者看來，要實現公共服務均等化，最大障礙是資金。國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心研究員袁崇法說︰“中央始終不投錢，地方只能有多大能力辦多大事，現在的戶籍改革，就像地方政府給開的門，只是門開大開小的問題，並不能敞開。”公仔箱論壇2 \; Y  c3 y! T( ]! Y! {2 j$ I
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　　據全國人大教科文衛專委會委員馬力測算，中國農村和城市福利待遇人均相差33萬元，就其中最基本的幾項公共服務如義務教育、醫療保障、養老保障、公共設施共享以及就業服務而言，農村和城市費用差約為每人3000元，一般來講大城市是50萬元以上，中小城市是十幾萬元。
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　　如何盡快拉平投入差距？北京理工大學經濟學教授胡星斗認為，中央政府應通過財政轉移支付，給外來人口提供創業、就業的優惠政策，幫助地方政府解決財政難題，中央和地方結合。從根本上，需改變現在行政分配資源體制，實行財政、金融體制改革，將資源向需要發展農村基層、縣級小城市分配。3 f7 Y5 B- l9 F7 c4 F7 l9 r' V

　　一位長期研究三農問題的學者認為，當務之急是厘清中央和地方的責任，明確進城農民享受的市民化服務哪些屬于中央負責、哪些需要地方承擔；同時，對外地人落戶城市設定具體的步驟和框架。

　　王太元則指出，任何公共服務與社會管理變革，只要不變革公共財政制度，就不可能成功。要推進公共服務均等化，不但要依法規範公共財政支付與公眾自身支付的關系，還要科學範定中央財政與地方財政關系，同時更要科學界定本地財政收入與支出的關系；就目前的制度現狀來看，他認為還有很長的路要走。

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