[中國內地] 新型城鎮化命題：1億人如何定居落戶

3月15日電／國家發改委宏觀經濟研究院副院長馬曉河具體說到，1億人落戶城鎮帶來的人口聚集效應將促進地方產業結構升級轉換
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　　在中國，夾雜在常住人口和戶籍城鎮人口之間的是數量龐大的“被城鎮化”群體，如何讓這群以農民工為主的外來常住群體盡快在城鎮安家落戶，已成為熱議話題。 ( m9 M3 p9 L2 t$ d3 i9 m
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　　全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明提交全國人大的建議顯示，自改革開放以來，我國城鎮化進程中戶籍人口城鎮化率一直低於常住人口城鎮化率，這一差距不斷擴大：2012年我國常住人口城鎮化率52.6%，戶籍人口城鎮化率35.3%，二者相差17.3個百分點；2015年我國常住人口城鎮化率56.1%，戶籍人口城鎮化率37.5%，相差18.6個百分點。

　　縮小常住人口城鎮化率和戶籍城鎮化率之間的差距，一直被視為新型城鎮化的重要內容。近日，國務院編制的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要（草案）》提出，到2020年，中國的常住人口城鎮化率達到60%、戶籍人口城鎮化率達到45%。公仔箱論壇  u/ @" t* X$ j. p0 o% q1 o6 ^  w

　　蔡繼明推算，以2015年戶籍城鎮化率37.5%計，從“十三五”規劃開局之年的2016年起，到2020年實現45%的目標，那麼每年需要提高1.5個百分點，也就意味著每年至少要解決2000萬農民工及其家屬的城鎮戶口。這幾乎是每年需要完成的農村貧困人口“全部如期脫貧，不留鍋底”任務量的兩倍。 . N6 Z) y% n- F. e/ y4 o

　　此前的國新辦發布會上，國家發改委副主任胡祖才也表示，“要在2020年實現戶籍人口城鎮化率提升到45%的目標，還需要付出巨大努力。” 1 {# m* b4 ^  s! @: Q. }! O, `
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　　城鄉二元結構使然
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　　目前，“城鎮化率”指城鎮常住人口佔全部人口的比重。所謂常住人口，就是指在城里居住6個月以上的群體，包括一次性居住6個月，或者是一年之內累計居住6個月以上。國家統計局新聞發言人、國民經濟綜合統計司司長盛來運在2013年4月的新聞發布會上曾提到，這個概念和口徑和國際上其他國家一致。
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　　至於“戶籍城鎮化率”是依據公安部門的戶籍資料計算的。盛來運表示：“這兩個數據之所以有差距，主要是指標的定義口徑和數據來源不一樣，這是很正常的。”他解釋道，造成統計口徑不一致的主要原因是城鄉二元結構。改革開放後，勞動力流動轉移加快，農村人口流入城鎮，但是戶口沒有發生變化。出現兩個數據口徑也說明，要加快農民工的市民化。
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　　2014年發布的《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》（下稱《規劃》）也提到，目前快速發展的城鎮化存在的突出矛盾和問題，必須“高度重視並著力解決”。排在首位的是，大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯後。
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　　蔡繼明在建議中提到，非戶籍城鎮常住人口的農民工及其家屬處於“半城鎮化”狀態，催生了新的城市二元人口結構、3500萬流動兒童、5000萬留守婦女和5000萬留守老人、民工荒和招工難、春運潮等問題。
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　　毫無疑問，提高戶籍人口城鎮化率，存在諸多好處。習近平總書記在《關於〈中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議〉的說明》（建議稿）中提到，實現1億人在城鎮落戶，意義重大。從供給看，在勞動年齡人口總量減少的情況下，對穩定勞動力供給和工資成本、培育現代產業工人隊伍具有重要意義。從需求看，對擴大消費需求、穩定房地產市場、擴大城鎮基礎設施和公共服務設施投資也具有重要意義。

　　國家發改委宏觀經濟研究院副院長馬曉河具體說到，1億人落戶城鎮帶來的人口聚集效應將促進地方產業結構升級轉換。從消費上看，城市人口的邊際消費傾向更高，更願意消費，未來消費對我國經濟的推動作用非常大，農業轉移人口轉為城鎮居民後能有效促進消費增長。從投資角度講，每有1人轉化為城鎮居民，就能帶來相應的公共投資增長，1億人落戶城鎮將帶來巨大的投資增長。
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　　落戶城鎮的“1億人”源於2014年政府工作報告中提到的“今後一個時期，著重解決好現有‘三個1億人’問題”，即促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。

　　國家發展改革委副主任徐憲平在2014年的發布會上提到，現在的80後、90後新生代農民工在數量上已經超過1億人，在流入地居住五年以上的農民工有5000萬人以上，舉家遷徙的農民工大概有5500萬人。“預計到2020年，城鎮常住人口中，農民工及其家屬的總量會達到3億多。先解決佔到1／3左右的1億人，這個既是可能的，也是必要的。”徐憲平說道。 5.39.217.76( N( k4 N8 m# P: r0 K0 V: C( R, L

　　戶籍制度改革破冰

　　內需是我國經濟發展的根本動力，擴大內需的最大潛力在於城鎮化。《規劃》將城鎮化視為保持經濟持續健康發展的強大引擎，要“努力實現”1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。不過在去年公布的“十三五”規劃建議稿中已經變成要“加快提高”戶籍人口的城鎮化率。
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　　至於戶籍人口城鎮化率提高不快的原因，胡祖才歸納為“兩個積極性”不是很高：一是地方政府的積極性不是很高，因為要增加一些投入；二是農民也有擔憂。
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　　中國社科院學部委員、農村發展研究所研究員張曉山認為，農業轉移人口市民化公共成本主要分為公共服務管理、社會保障、教育和住房幾大塊，要支付這些成本並不容易，特別是一些小城鎮的財政資金狀況較為緊張。

　　發改委等11部門聯合印發的《國家新型城鎮化綜合試點方案》明確了要建立農業轉移人口市民化成本分擔機制和多元化可持續的城鎮化投融資機制。該方案中明確的“掛鉤機制”在“十三五”規劃建議稿中被歸納為“健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制”。 5.39.217.76  L$ G' m; ]* ]( D$ b" @, m
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　　據媒體報道，這就要求進一步加大對農業轉移人口市民化的財政轉移支付力度，地方在土地城鎮化、增加土地增值收益的同時完善對農業轉移人口的基本公共服務。未來，應建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制。根據農業轉移人口市民化成本分類，明確成本承擔主體和支出責任，綜合推進體制機制改革創新，鼓勵社會資本參與基礎設施投資建設。
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　　公安部副部長黃明在去年也提到，戶籍制度改革的政策與《規劃》是配套的。《規劃》公布後4個月，在國務院公布的《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》（下稱《意見》）中提到，落實優先解決存量的要求，重點解決進城時間長、就業能力強、可以適應城鎮產業轉型升級和市場競爭環境的人員落戶問題；不斷提高高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生、留學回國人員等常住人口的城鎮落戶率。
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　　胡祖才表示，目前各地都在根據實際情況積極探索、創新機制。戶籍制度的改革路徑分為兩個方面，一方面落實國務院戶籍制度改革意見，為農民落戶拓寬通道；另一方面又通過居住證制度落地提高居住證持有人的基本公共服務，縮小基本公共服務差距。
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　　前者，2014年國務院出台了戶籍制度改革的意見，到現在為止，有27個省市區都出台了戶籍改革實施方案。後者，2015年國務院又出台了《居住證制度暫行條例》，在政策規定和政府鼓勵下，有些城市已經邁出了很大的步伐。 9 |; @# ^8 e/ ~9 t  y" r

　　由於農民工本身類型多樣化，他們的就業地點、遷移半徑、工作穩定程度都存在差異。加快使1億左右農民工和其他常住人口在城鎮定居落戶，“一刀切”的政策並不現實。此外，將1億農業轉移人口轉為城鎮居民，城市的資源承載能力能否承受，1億人落戶城鎮應以怎樣的路徑實現，也值得考慮。
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　　馬曉河認為，應該分類釋放。比如，特大城市和大城市應在現有基礎上創造條件，吸納農業轉移人口，在大城市周邊培養建設一批中小城市，以形成公共服務一體化的城市群。在這個城市群中，居民將享受到無差別的養老、醫療、教育等公共服務，此舉可有效分散大城市的壓力。 5.39.217.769 E& A- h. e. H; E/ a
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　　對於中等城市來說，對農業轉移人口落戶城鎮的政策標準不應定得太高，要適當降低市民化門檻；小城鎮要從提高公共設施水平、增強公共服務、發展產業、創造更多就業機會等方面入手，提高城鎮的整體發展水平，增強城鎮人口的集聚能力。

　　“三權”退出機制被提上議程
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　　事實上，推進農民工的市民化進程，也是當前深化農村集體產權制度改革的難點。中農辦副主任韓俊認為，這並非簡單地給這些農業轉移人口發一個戶口本，最重要的意義是讓他們享受到和城鎮居民同等的公共服務。
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　　此前，有地方嘗試以城里的工作、住宅、社保、低保和養老保險這“五件新衣服”來換取農民退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權這“三件舊衣服”。2014年7月公布的《意見》提到，完善農村產權制度。“現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。”2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》提到，要“切實維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權”。

　　土地承包經營權和宅基地使用權是法律賦予農戶的用益物權，集體收益分配權是農民作為集體經濟組織成員應當享有的合法財產權利。而他們進城落戶後享受的權益是他們作為公民應該享有的人權。有分析認為，人權和財產權是不能互換的。 4 L/ h$ }4 B1 j( d9 H+ X( L

　　不過，這三項權利的“有償退出”在今年1月被明確提上議事日程。國務院召開常務會議確定，探索進城落戶農民對土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權的依法自願有償退出機制。公仔箱論壇$ c! b5 @  T- r
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　　國務院發展研究中心農村部部長葉興慶接受《第一財經日報》記者採訪時表示，在農業轉移人口市民化的大背景下，明確提出要按照“依法自願有償”的原則，有利於最終探索出進城落戶農民對這三項權利的退出機制。
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　　而之所以提“退出”並要建立機制，在於為了讓農業轉移人口徹底市民化。葉興慶認為，目前雖然還沒有制定相關法律，不過，在2015年中央一號文件中提到，要統籌推進與農村土地有關的法律法規制定和修改工作，抓緊研究起草農村集體經濟組織條例，就是要在一個基本的法律框架下，重新界定集體所有制，在法律規定上明確成員權等內容，以此來建立“三權”的退出機制。這也是下一步集體產權制度法治建設的重要內容。
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　　至於“自願”和“有償”，在葉興慶看來，是一個事物的兩個方面。既要讓退出的人滿意，又要讓接手的人或組織滿意，就意味著，只有採用市場化手段，讓這三個權益的價格接近市場價格，否則自願交易就成不了。

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