11月7日是沙烏地阿拉伯 (Saudi Arabia) 與美國建交80週年紀念日。不諱言，石油是建交核心，對華府來說，穩定中東安全，保障區域影響力，至關重要；對利雅德來說，除了經濟與安全利益，美國的存在卻也保障了沙國王室。 建交以來，雙方傳統上對區域安全就有相同目標：冷戰的蘇聯、伊拉克海珊政權、1979年伊斯蘭革命後的伊朗、伊斯蘭恐怖組織，以及全球石油價格的穩定與供應。 然冷戰結束，隨著區域安全環境的改變，以及華府對中東，甚至是全球安全戰略的調整，雙方對安全的考量與優先次序已有各自不同的評估與規劃。上個月18日，沙國突然宣佈放棄自己辛苦獲選的聯合國非常任理事國席次，說明了利雅德在中東安全事務上，與華府已有不一樣的戰略考量。 根據利雅德的聲明，放棄是為了抗議安理會的功能不彰、雙重標準，並敦促安理會改革。(註一) 不過其實，利雅德是要避免自己在敘利亞與伊朗議題上，在安理會上陷入無力並有可能被迫做出違反自己戰略安全利益的尷尬局面。 怎麼說？第一，雖是表面理由，利雅德的抗議並非無的放矢。近年巴勒斯坦問題、伊朗核子問題，以及最近敘利亞內戰所衍生的人道問題，安理會皆無法有效行動，議題拖延不決。利雅德認為，安理會已無力依聯合國憲章獨立執行她所應當肩負的任務與責任。因為否決權，安理會成了5個常任理事國(P-5)的政治喊價場。 不僅利雅德，為尋求敘利亞內戰能儘速解決，法國外長洛朗‧法比尤斯 (Laurent Fabius) 在10月4日同時在《紐約時報》 (The New York Times) 以及法國 《世界日報》(Le Monde) 特別投書，提出改善常任理事國否決權的建議。(註二) 利雅德因此考量，若沙國接受非常任理事國席次，當真能在場內推動己身所欲的安全政策？況且僅有兩年任期，對身為全球第一大原油出產國，利雅德在場外所擁有的政經影響力就已足夠，非常任理事國席次，在其眼中似乎已是可有可無的雞肋。 第二，放棄是為表達對美的不信任與抗議。根據華盛頓郵報記者大衛‧伊格納休斯 (David Ignatius) 的說法，沙國王室官員告訴他，沙國國王阿布都拉 (Abdullah)，對美國現行的中東政策，例如伊朗核子與敘利亞內戰問題，早已深感挫折與不滿。官員說，沙國王室逐漸相信，「美國是無法依賴的」(US is unreliable)，沙國將制定自己的安全政策。(註三) 另外，擔任沙國王室外交戰略規劃與顧問的納瓦夫‧奧貝德 (Nawaf Obaid) 在10月17日投書說，沙國將不再尋求依賴西方援助的外交政策，將會依循自己的安全利益制定外交戰略。他說，雖然歐巴馬政府意與伊朗進行和解，但沙國不會跟隨起舞，在敘利亞議題上，沙國也會加強對敘國反抗軍的援助。(註四) 雖有人認為，這只是一時的外交碰撞，但多數相信，除了對華府表達抗議與不信任，更多的意義在利雅德決心走出一條屬於自己的外交戰略政策。因此利雅德相信，放棄UN非常任理事國席次，未來會讓沙國在外交上有更多的揮灑與迴旋空間。 須了解，沙國外交核心在：提升區域內外安全環境的穩定、促進國家在伊斯蘭世界的領導力、建構有效阻絕伊朗威脅的軍事力量、提升國家多面向的軟實力，以促進國家影響力。 然而過去十年來，沙國面臨伊朗區域力量的快速提升，特別在伊拉克、黎巴嫩與巴勒斯坦，勢力延伸整個沙國的東面與北面。如今針對核子問題，美國意與伊朗妥協，爭取伊朗與俄國協助解決敘國內戰問題，更讓利雅德感到如刺在背不能忍受。這不僅是一場有關區域內遜尼派 (Sunnis) 與什葉派 (Shittes) 的勢力競逐，權力平衡，也影響國家區域影響力的消長，更是攸關沙國王室的安危。 再者，令沙國王室緊張的是，過去傳統上與沙國王室交好的領導人皆因阿拉伯之春倒台，如埃及穆巴拉克 (Hosni Mubarak)、突尼西亞班阿里 (Zine El Abidine Ben Ali)，而另一個與沙國交好的巴林，若非沙國武力介入，也幾乎變了天。沙國王室甚至懷疑，巴林反對黨的反動是伊朗在暗地搞的鬼。沙國王室安危正面臨嚴肅挑戰。 另外，美國最後選擇站在埃及穆斯林兄弟會的立場上，中止對埃軍事援助，要求埃及軍方儘速恢復民主，也讓沙國王室對美此舉企圖深具有戒心。最後，對敘國阿薩德政權使用化武問題上，華府最終在其自畫的紅線上退卻選擇妥協，更讓利雅德對美政策失去信任，丟失藉由推倒阿薩德政權來打擊幕後伊朗力量的機會。 所以，利雅德想要走出獨立外交安全戰略是合理的結果。近年沙國已開始積極在經濟、政治上多元發展，發展多元外部關係。除了與美的傳統關係，利雅德已開始加強與新興強權之間的合作，如大陸、德國、印度、甚至俄國。大陸不僅在沙國加大石油投資，更在2011年春公佈雙邊民用核子能源合作計畫。近期甚有報導，沙國欲向德國購買五艘潛艦。 再來要問的是，美國外交安全戰略調整的考量何在？首先，近年來華府外交學者圈已有爭辯，美國是否仍有能力持續維持全球事務的領導地位？筆者以為，冷戰與90年代初期，美國維持全球事務的領導成本並不高，然隨著冷戰結束、新興強權崛起、多元主義抬頭與新型態跨國安全威脅，華府想要維持此領導地位的成本已越來越高。 再者，多數美國民眾已愈來愈無法忍受華府須付出高成本地維持全球事務領導權。看得出，歐巴馬政府上台後，努力在有限資源下進行海外行動。近年美國財政赤字攀升、經濟能量下滑、失業率攀升、僵化，甚至是惡化的兩黨國會生態，也讓華府不得不將精神放在內政事務的整頓上。 前陣子美聯邦政府關門、歐巴馬缺席亞太經濟高峰會(APEC)，清楚告訴世人，美國在領導全球事務上已愈加受到內部能量的限制與規範。美智庫《外交關係委員會》(Council on Foreign Affairs) 總裁理查‧哈斯 (Richard N. Haass) 在聯邦政府關門後接受訪問說，這結果明白告訴全球美國這個國家是分裂的，關門不僅傷害了美民主政治的說服力，也傷害了美國外交的可預測性與信賴度 (predictability & reliability)。(註五) 最近理查‧哈斯出版了一本新書《外交政策始於國內》(Foreign Policy Begins at Home) 力陳，美國安全與繁榮的最大威脅並非來自海外，而是來自於國內。在新興強權興起下，以及全球安全環境的變遷下，加之美國因失敗的赤字管理、軟弱的國內人力投資、政治惡鬥，以及失敗的海外行動，如阿富汗與巴基斯坦，華府必須努力恢復內部能量，才足以在未來能夠持續有效投射美國對外能量。 前一陣子媒體不是為了美國國力是否走向衰弱，還熱炒了一會兒。不過，若參照美國防部去年一月公布的新世紀國防任務報告，美國防未來的主要任務將在：防範蓋達等恐怖組織、維持有效核子嚇阻力、防範大規模殺傷力武器擴散與保護國土安全。(註六) 與以往報告相較，看得出美國已不若以往積極地一肩承擔全球安全事務，而是希望將資源與目光更加專注保護任何事涉美國本土安全的核心事務。 現為美海軍戰爭學院教授的尼古拉斯‧格沃斯德夫 (Nikolas K.Gvosdev) 為此在《世界政治評論》(World Politics Review) 上發表了一篇值得一讀的評論。他說，在其他新興勢力崛起與國內資源不足的限制下，美國對外行為將更會尋求平衡 (Balance) 與妥協 (Compromise)，甚至在自己所畫的紅線上退卻下來。但他說，這並不代表非美時代的到來 (de-Americanized world)，而是美國在行使對外行為時將受到更多的挑戰、限制與規範。(註七) 最後，對此發展，我們不得不回頭順便問一下：今後十年，甚至20年，中華民國台澎金馬的外交戰略安全目標為何？方向何在？很明白，美國雖是中華民國台澎金馬安全的最大保障，但未來台灣不能再事事仰美鼻息，沙國已清楚明瞭了這點，台灣呢？ 中華人民共和國雖是中華民國的最大安全威脅，但就地緣政經角度來看，卻也是最大的機會，遙遠的太平洋西岸已無力兩肋插刀地提供十足的安全保證。全球局勢已在改變。若我們還繼續耽溺於政治人物的「拒中思想框架」、視野聚焦於內、習於單一思考，且繼續辯護那早已失去競爭力的憲政體制，可以想像，十年後，甚至20年後的台灣，將淪為世界的邊緣。而這才是中華民國台澎金馬的最大安全威脅。
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發表於 2013-11-9 01:56 AM
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