[馬來西亞] 政策自相矛盾政府作茧自缚私营化反成国家转型绊脚石

本帖最後由 civicboy1969 於 2011-12-9 01:28 AM 編輯
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从联邦政府不久前达成的收费大道特许经营合约“解决方案”，乃至上周宣布批准国家能源的“燃油成本共担机制”，这些所谓的“三赢”折中方案，究竟对我国推行多年的私营化计划（Privatisation）所留下的结构性问题，带来怎样的根本性改变呢？- K6 B5 N& I3 @# }& {

答案很简单：什么都没改变。更贴切来说，联邦政府针对这些私营化项目的结构性问题所达成的“解决方案”，反映出的是一个“政府的困境”（Government Dilemma）——这是一种“进一步退两步”的倒退式改革，其最终结果有时候甚至比原地踏步更糟糕。9 ~0 A2 f1 @ T

“政府的困境”源自于几个矛盾点。其一，经济改革与朋党寻租利益之间存在很大的冲突点。在权衡利益的考量下，朋党利益满足了，改革动力却被削弱了。这将形成一个没完没了的局面，只要朋党在朝的影响力一直左右政府决策，改革将永远无法取得突破。

比方说，从阿都拉到纳吉时代，国阵政府一再强调改革公共领域采购和工程颁发的弊端，但是，每年的国家总稽查司报告不断揭露一宗宗朋党利用政府采购和合约颁发管道，来满足本身牟取暴利的欲望。最近闹得全城风雨的“内阁部长兼巫统妇女组主席莎丽查的丈夫涉及养牛弊案风波”一事，是一个典型的例子。: W6 z4 D. z, f& N( t$ h2 `! T

改革与保护政策相互矛盾5.39.217.76: Q8 x. H3 J" A
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其二，政府的改革政策与保护政策之间相互矛盾。改革政策的改革对象之一，就是各类保护政策（种族固打制、策略性/敏感领域保护政策、官联或朋党企业保护政策、关税与非关税贸易壁垒、津贴政策等）。
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对于长期处于保护状态的特定群体、寻租人或朋党，甚至官联企业而言，废除保护政策等同于断了他们的财富来源和竞争优势，迫使这些在保护伞下丧失竞争力的个人或企业，在自由市场的竞争中被淘汰。因此，在保护主义的意识形态抬头情况下，改革政策往往被保守派力量牵着走，最后都是无疾而终。. N* X- \0 n! H+ \8 `2 n6 Z, b

比方说，负责拟定新经济模式（NEM）的国家经济咨询理事会（NEAC）原本在《新经济模式第一阶段》报告书中，以40%低收入阶层的扶弱政策，来取代种族性扶弱政策，同时建议成立公平机会委员会（Equal Opportunities Committee）来确保所有人获得公平机会。【点击：新经济模式持续扶弱土著仍是最大受益者】公仔箱論壇& i$ {3 V, K9 p" N
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不过，在土权极端主义份子的施压下，纳吉政府最终向保守派低头，不仅在《新经济模式总结篇》推翻之前的种族性扶持政策改革建议，全力支持土著扶持政策，还特别成立土著议程推动单位（TERAJU）与土著议程行动理事会来维护土著的权利和利益。【点击：新经济模式结论篇出炉推翻前言力倡土著政策】公仔箱論壇- w% {# v2 a8 O/ i: o3 P

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其三，政府的保护政策之间也存在互相冲突的情况。当一个保护政策与另一个（或更多）保护政策捆绑在一起时，任何一方面的改革行动，都会引发“牵一发动全身”的骨牌效应。tvb now,tvbnow,bttvb7 u3 O, R% n3 p$ V. @* a

简单来说，一个保护政策下的受益者，在改革行动下所蒙受的损失，最终将会因为与其他保护政策之间的关系，而把其他人牵扯进来，共同承担损失，甚至把所有损失转嫁给其他人。

这方面，电力和收费大道这两个受管制领域是最典型的例子。在政府的保护政策下，电费和过路费是价格管制的项目，任何涨价都必须获得政府的批准。其原意是为了保障人民的利益。但是，政府为了保障官企和朋党的经济利益，却又通过不公平的特许经营合约，给与独立发电商和收费大道业者盈利上的保证。

最终结果是，当电费和过路费酝酿起价时，政府就通过津贴或赔偿的方式，补偿朋党企业的盈利损失，换取短期内不调涨电费或过路费的代价；当政府无法继续负荷时，就通过涨价来转嫁到人民身上。公仔箱論壇9 ?7 H1 W( ^+ z( K. M' ^9 e
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其四，政治改革意愿与政治利益之间的矛盾点。在一个种族政治与经济寻租利益挂帅的政治体系内，政府的改革行动往往与政治利益形成冲突，因为这将威胁到寻租人与“桩脚”的经济利益。公仔箱論壇% u3 ?3 b5 E2 j+ L

这些寻租人或“桩脚”不仅是政治献金的重要来源，而且对选票流向起着关键性的影响力。这些“桩脚”惯于高举种族旗帜，试图以手中的政治利益来捍卫本身的经济利益，削弱政府的政治改革意愿。# f H5 b* }; b& A9 w

私营化变成改革绊脚石

回到私营化计划的课题上，当初马哈迪政府在1990年代落实私营化政策的本意，是为了达到五大目的，（一）减轻政府的财务与行政负担；（二）改善效率与提高生产力；（三）推动经济成长；（四）减少公共领域在经济内的规模和参与度，以及（五）协助实现国家发展政策的目标。但是，联邦政府在推动私营化计划多年之后，不仅没有达到以上五大目标，反而朝着反方向走。5.39.217.760 f( p* ]) F; y' ^0 N# ]

我们看到的是，政府向私营化计划作出巨额津贴和赔偿，加重政府财务与行政负担、私营化企业（尤其是垄断或寡头垄断企业）依然像公共领域一样缺乏效率和竞争力（依赖政府保护政策生存）、私营化计划多由官联企业控制，以至于政府对经济的规模和参与度不减反增，以及不少私营化计划如今已成为国家经济转型的绊脚石。tvb now,tvbnow,bttvb; g$ k) q! N" w

政府推行的私营化计划，今天之所以会陷入这样一个困境，说穿了是国阵政府作茧自缚，推行自相矛盾的政策，把自己困在进退两难的窘境之中。: F0 S6 l9 J+ G% T

本地经济学家山卡兰（Shankaran Nambiar）就指出，私营化政策的合理性在于，政府必须限制在监督的角色，不能直接参与私营化业务。此举的目的是为了确保政府不会对私人领域和市场形成排挤现象（crowding-out effect），并且提高私营化计划下的商品和服务的竞争力，避免受到臃肿的官僚机制与缺乏效率的中央化决策的影响。（注1）
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在这个大前提下，私营化计划必须是在有效率与透明化的框架下运作，监管单位或机构必须确保私营化后的市场保持一个竞争环境，相关私营化企业不会获得任何形式的保护，以及避免出现市场扭曲或政府干预的情况。
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政府进退两难作茧自缚公仔箱論壇. T L$ A/ v' Y2 U7 b) B0 k. {
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然而，国阵政府在推行私营化计划的过程中，不但严重缺乏透明度，而且过度保护私营化企业的商业利益，以至于形成一个缺乏竞争力与弹性的市场。由不平等的私营化合约所造成的市场扭曲和垄断（或寡头垄断）格局，促使人民成了最终牺牲者，而官联企业或朋党则躲在政府的庇护伞下，不仅掌控市场主要命脉，还将私人领域排挤在外。) h& M/ b8 L. C" {2 l3 ]8 y

同时，私营化政策与经济改革政策之间，以及与其他相关保护政策之间存在明显的冲突点，也让政府陷入一个进退两难的困境。很明显地，私营化企业利用“政府的困境”这一大优势，在这场拉锯战中占尽上风。

国家能源是一个最好的例子。纳吉政府配合经济转型计划推动的津贴合理化措施，在今年6月批准调高天然气价格，同时允许国家能源调高电费7.12%。" Q8 j: q: e& w. I

这一轮的电费调涨与私营化政策之间有密切关系。国阵政府在电力领域私营化计划下，与独立发电商达成不合理的电力供应特许经营合约（PPA）。相关合约内的接受或付款条款（take or pay）与成本转嫁机制（Pass-through mechanism），是导致国家能源不断面对上调电费压力的根源。【点击：不公平电供合约罪魁祸首电费涨价发电商难辞其咎】政府长久以来通过国家石油（Petronas）向国家能源和独立发电商提供天然气津贴，久而久之，这些电力供应商已经把天然气津贴，视为本身盈利的一部分，削减津贴等于是降低他们的盈利赚幅。公仔箱論壇- a& |, ]0 O3 x, a5 } G7 s

当政府的津贴改革措施与国家能源和独立发电商的商业利益相冲突时，后者趁机利用私营化特许合约下的成本转嫁机制窗口，从消费者和商家身上取回津贴减少部分，以维持本身的盈利赚幅。实际上，这轮7.12%的电费涨幅中，高达5.12%电费调幅(或占电费总涨幅的72%比重)是因为天然气价格提高的因素。

长期补贴政策助长歪风
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另一方面，政府长期维持天然气津贴政策，也导致国家能源和独立发电商的营运作业，变得缺乏效率与不具竞争力，过度依赖廉价能源来生产电力，从中牟取暴利。9 f1 v7 y/ i3 ?7 @

当天然气供应短缺，迫使国家能源向外购买更昂贵的燃油，而承担30亿7000万元的额外燃油成本负担时，国家能源并没有积极探讨如何提高效率或成本节约来抵消额外成本，反而一味以该公司蒙受“巨额亏损”为理由，迫使政府在批准调整电费和共同承担成本之间做出选择。tvb now,tvbnow,bttvb; j0 b# M" k/ q

在这个课题上，国阵政府陷入一个尴尬的困境，即全国大选将至，政府不愿提高电费，却又无法放任不理，让国家能源蒙受亏损。因此，政府选择一个所谓的“折中方案”，就是通过燃油成本共担机制，由国家能源、国家石油以及政府三方共同承担这笔30多亿的额外燃油成本。公仔箱論壇2 p; O+ x) B+ u5 M$ x' o

本地证券分析师就直接指出，虽然在下一届全国大选举行之前，国家能源都不太可能获准提高电费。不过，从政府批准成本共担机制中清楚显示，国家能源有能力转嫁燃油成本增幅，不管是通过提高电费或政府补贴赔偿。

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