兩岸打擊犯罪 仍有未逮 孔傑榮
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中國大陸和台灣簽訂的協議中，《海峽兩岸經濟合作架構協議》（ＥＣＦＡ）始終是眾所矚目之焦點，但另一個較少受人注意的《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》（下稱《協議》），上個月也搶盡鋒頭，交出漂亮的成績單。《協議》由兩岸特別設置的半官方機構簽訂，至上月二十五日實行滿兩周年。兩周年前不久，雙方警察聯手執行一項開兩岸先例的查緝行動，在印尼、柬埔寨、馬來西亞及泰國執法機關的協助下，同步掃蕩跨境詐騙集團，共有五九八名台灣、中國大陸和其他國家的嫌犯在各地落網。
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海峽兩岸的法官、檢察官也開始加速實行《協議》。六月十四日，中國最高人民法院頒布一規定，針對《協議》中兩岸訴訟案件，指示下級法院如何送達司法文書及調查取證，並改善相關運作流程。而兩岸檢界在台灣檢察總長黃世銘六月初訪問大陸後，也在台北舉行研討會。與會的高層檢察官針對如何進一步執行《協議》交換了意見，探討的議題包括兩岸遠距詢問證人之合作機制。8 w! ~% |7 A1 x! n, e0 r' Q7 c1 M
- U% ~4 V% R. X6 W《協議》是自二○○八年馬英九總統兩岸和解政策以來，台灣「海峽交流基金會」和中國大陸「海峽兩岸關係協會」所簽訂之十五項協議之一。與其他兩岸協議相同，此《協議》巧妙地迴避了可能引起主權衝突的政治敏感語言。例如，《協議》隻字不提兩邊政府或任何政府機關名稱，連「引渡」這種可能使人聯想到雙邊條約的法律詞彙，也避免使用。
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比起兩岸紅十字會代表於一九九○年簽署的《金門協議》，《協議》涵蓋的範圍要廣泛得多，其不僅規範雙方遣返刑事犯、刑事嫌疑犯事宜，也同意交換涉及犯罪有關情資、協助緝捕、協查偵辦以及在一般民刑事、行政案件中的司法協助。
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今年年初台灣和菲律賓發生遣返風波，其後續處理結果，恰恰凸顯此協議之重要性。由於菲國認定中華人民共和國是代表中國─包括台灣─的唯一合法政府，於是在捕獲十四名詐騙集團台籍嫌犯後，不將他們遣送台灣，而是送往中國大陸。兩岸在《協議》下協商後，中方始同意於調查完畢後遣返台籍嫌犯，歷經五個月的交涉，昨日十四名嫌犯終於被遣送回台接受偵審。
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台灣對未能從菲律賓直接遣返嫌犯的教訓，引以為鑑。隨後發展出《協議》下兩岸跨第三地合作之新模式：亦即在與台灣無邦交的國家中，與中國大陸執法機關聯手打擊跨境犯罪。此模式迅速被運用在兩岸警察最近在東南亞國家打擊跨境詐騙犯罪的行動中。藉此，台灣警方得以從海外押解超過兩百名台籍嫌犯回台。公仔箱論壇! A& R8 f% o3 R9 E# r" _' ~5 L R5 u% L
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兩岸執法合作在其他方面也取得進展，例如今年初，根據中國大陸公安提供的情資，台灣檢警逮捕了一名涉嫌在大陸殺害其情婦的台灣人。這是自兩岸簽訂《協議》以來，首宗台灣人在對岸犯罪而被台灣檢警逮捕之案例。不僅如此，此案也創下台灣檢察官首次使用遠距視訊，偵訊在中國大陸證人之先例。
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儘管《協議》近來取得令人鼓舞的成就，有些重要議題仍有待解決。例如，中國大陸一直以來都是台灣經濟犯潛逃的避風港，以往中方會以「台灣經濟犯在大陸沒有犯罪，無法逮捕」為由，拒絕遣返嫌犯。台灣原本十分期待此情況可在簽訂《協議》後獲得改善，因為《協議》規定，即使有一方認為行為人行為未涉嫌犯罪，但若該行為「有重大社會危害」，雙方仍可在同意的基礎上展開個案協助。此條文雖已具相當彈性，但台灣行政院大陸委員會上個月表示，台灣重大經濟罪犯遣返的成效仍舊欠佳。
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此外，台灣政府官員也抱怨，中國大陸有關當局協調不佳。台灣方面指定法務部作為協議之聯繫主管部門，為單一窗口。相較之下，中國大陸相關事務則由最高人民法院、最高人民檢察院、司法部及公安部四個機關負責。台灣法務部次長去年就表示：許多台灣根據《協議》提出的請求，在中國大陸不同機關間轉來轉去，花掉許多時間，有些最後還遭到退回。9 p; J+ m, ~3 \* J2 l- M
8 p1 H# H- t0 g3 U s若要改善此情形，中國政府或可考慮指定單一主管機關，或者至少設立一個聯合機制，負責協調。
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( R+ P2 L* T1 o3 z( y3 T; e- H至於台灣方面的執行成效，中國政府高層尚未發難批評。但兩岸專家提議，雙方應在所有相關政府部門之每一層級，授權建立更多直接溝通管道，以增進效率，而且這些合作機構應定期會晤，檢討執行成果。中國最高人民法院六月十四日頒布的規定，就授權省級高級人民法院建立對台聯繫的「二級窗口」，負責執行《協議》相關業務。可惜，最高人民檢察院、司法部和公安部還未頒布類似規定。
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比協調難度更高的問題應在於法治的差異：海峽兩岸在保障人權及公正程序方面的標準和期待，並不相同。刑事司法向來是中國法律體制中最薄弱的一環。中國執法機關過分倚賴口供，且普遍使用刑求逼供，法律改革亦無法解決這些沉疴。台灣很快將面臨相關問題，例如對岸合作的執法機關，取得之證據是否合法正當？是否確實可信？對於身陷中國大陸司法程序中的台灣人民，要如何保障其權利？這些重要的問題，誠如一些人權團體所言，值得兩岸仔細商討。
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上述議題，以及未來隨執行衍生的課題，將會使此協議成為兩岸關係中不可或缺之部分。《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》同ＥＣＦＡ一樣，值得備受矚目。公仔箱論壇9 b! ^! _" g: S: ]! N
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（作者孔傑榮，Jerome A.Cohen，紐約大學法學院教授，紐約大學法學院亞美法研究所共同主任，外交關係協會亞洲研究兼任資深研究員。） |
發表於 2011-7-7 07:01 AM
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