从国家赔偿到国家追偿有多远

王琳海南大学法学院副教授
近日，《国家赔偿费用管理条例》颁布并开始施行。此前公开征求意见的送审稿中，曾规定了国家赔偿后对责任人追偿的标准，但在正式出台的“条例”中已被删除。. O+ u/ b4 M& v2 _
这一变化成为多家媒体和网络编辑议程设置的核心，评论界的质疑和批评呈一边倒的态势。但在笔者看来，批评“条例”故意模糊国家追偿的标准可能打错了靶子。真正的问题实则隐身在“条例”的变化之后。当行政机关拥有“自己为自己立法”的权力，在此之下的“自我追责”本就不可期待过高。
从“条例”的名称来看，它的定位并不是 “国家赔偿法实施细则”，更不是“国家追偿制度实施细则”，而只是针对“国家赔偿费用管理”的一个操作规程。所谓“国家赔偿费用”，在细则中有明确表述，即“依照国家赔偿法的规定，应当向赔偿请求人赔偿的费用”。而为了便于赔偿申请人（通常是受害人）的求偿之路不过于“山高水长”，也为了体现“国家赔偿”的国家性质，依国家赔偿法的规定，这笔费用由国家财政列支，并由财政部门统一管理。客观评价，这种“国家赔偿”在先，“国家追偿”在后的制度安排，是有利于维护公民权益的——国家赔偿法首先是一部“赔偿法”，其次才是一部“责任法”。
事实上，笔者从2002年起，就在媒体上多次撰文呼吁国家追偿制度的落地。若国家赔偿法直接异化成了 “纳税人赔偿法”，这部法也就不可能实现 “促进国家机关依法行使职权”的功能了，甚至还会起到鼓励违法的负作用——“反正违法了也有国家财政为后盾，怕什么！”实践中，有这种心态的公务员并非个例。
就“国家追偿”而言，以一个条款来进行细化，事实上又很难确保可操作性和科学性。 “追偿”也得实现公正，不能用新的违法来校正违法，用新的不公来善后不公。草案的原规定是，“行政追偿中，对有故意的责任人员，赔偿义务机关应当责令其承担国家赔偿费用的70％-100％，但最高不得超过其两年的基本工资；对有重大过失的责任人员，赔偿义务机关应当责令其承担国家赔偿费用的50％-100％，但最高不得超过其一年的基本工资。”这一条款仍难以付诸实施，而进一步 “细化”的空间超出了“赔偿费用管理条例”的范围，如对追偿的启动、期间、被追偿人的申辩权和申请复议权、“故意”和“重大过失”的界定以及拒不履行追偿的责任机制等等，都是进行追偿所必须解决的前置问题。
当然，现行“条例”中的也有“追偿”的规定：“赔偿义务机关应当依照国家赔偿法第十六条、第三十一条的规定，责令有关工作人员、受委托的组织或者个人承担或者向有关工作人员追偿部分或者全部国家赔偿费用。”这样的表述较之草案还要糟糕，它只是对国家赔偿法的简单重复——虽然“合法”，但这种重复毫无价值。
修订后的国家赔偿法是在2010年4月29日由全国人大常委会通过，同年12月1日起正式施行。中间这七个月的时间，可以看作是留给各部门完成新法实施前各项准备工作的——这个 “准备”，也包括具体实施细则的出台。以“国家追偿”为例，迄今为止，不论是行政机关还是司法机关，实际上均未依法执行——既无可操作的细则,亦无已操作的个案。一部法律甫一施行就遭受公权力机关的不作为，要反思的恐怕不只是公权力机关。对于立法者来说，涉及到部门利益的规定，是否应该尽可能详尽，以避免执行机关“自己为自己立法”的尴尬。如确实不能在法律中细化，也应为细则的制定建规立制，在程序上进行约束。立法机关有义务监督执行机关在立法过渡期内必须出台实施细则。国家追偿制度的细化，并不是行政机关一家的事，司法机关同样要面对司法追偿的执行问题。有法不依，还谈何行政公信与司法权威？

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