[馬來西亞] 冀公共投资导入私人投资政经司法监督机制定成败

本帖最後由 civicboy1969 於 2010-9-28 02:01 PM 編輯 5.39.217.76. Q7 N& g8 n/ a5 _, t
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从表现管理与传递单位（PEMANDU）在经济转型计划（ETP）下，所公布的12个国家关键经济领域（NKEAs）的131项进场计划和60项商业契机来看，不难发现转动整个经济转型计划巨轮的关键元素在于，如何运用公共投资推动国家关键经济领域，对私人领域产生“挤入效应”（Crowding in effect），把私人投资引进这些策略性领域，从而达到经济转型计划的目的。

根据PEMANDU的资料，这131项进场计划和60项商业契机的总投资额达4440亿美元，其中8%（或340亿美元）的投资资金将来自公共领域，其余的92%（或4100亿美元）则来自官联公司与私人领域的投资。在这92%的投资额中，官联公司将贡献32%（或1440亿美元）的投资额，而私人领域则作出60%（或2660亿美元）的贡献。- ?; x8 t8 T; b- D5 k) u% ]6 o
纳吉政府的如意算盘是：利用340亿美元（或马币1050亿元）的公共投资来“转动” 国家关键经济领域的齿轮，以吸引4100亿美元（或1兆2700亿元）的私人投资（包括官联公司与私人领域）流入这些策略性领域，“转动”更大的经济转型计划齿轮，从而在未来10年达到以下目标：tvb now,tvbnow,bttvb# r4 }( H& q# O- p, W
（一）5230亿美元的国民总收入
（二）1万5000美元的人均收入
（三）每年平均6%的经济成长TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。6 `: z& L* o) p' x# @
（四）创造330万个就业机会，其中60%为高收入工作
（五）国家关键经济领域占国民总收入73%比重
用40%公共投资换60%私人投资
不过，在考量了政府对官联公司的控制与主导权之后，可以肯定在政府的“指示”下，官联公司“铁定”作出32%或1440亿美元的资金贡献。因此，在这样的模式下，官联公司的投资比较适合纳入公共投资的范畴内。这意味着，政府实际上是用40%或1780亿美元的投资（公共与官联公司投资），来“挤入”（Crowding in）剩余60%或2660亿美元的纯私人领域投资。

按照PEMANDU的计算方程式，国家关键经济领域下总值2160亿美元的131项进场计划将会率先启动，从而带来1200亿美元的60个商业契机，最后再从国家关键经济领域中，创造其他1040亿美元的投资契机。7 M+ P% n8 c4 [- i; J
131项进场计划中，有7项计划获得投资者的投资承诺，涉及投资额达370亿美元、12项计划接近成交，涉及数额100亿美元，另外34项计划正在积极洽谈中，涉及投资额达500亿美元。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。1 f' E. g$ X( S R2 j
根据首相署部长兼PEMANDU行政总裁依德利斯嘉拉（Idris Jala）的说法，七项获得投资者承诺的370亿美元进场计划将会在今年杪启动。第二财政部长阿末胡斯尼（Ahmad Husni Hanadzlah）也在日前透露，政府在2011年财政预算案中，将会在发展开销（Development Expenditure）下拨出更多的款项，来推动国家关键经济领域。
按照依德利斯的计算，马来西亚在未来10年内（2011年至2020年），平均每年需要取得马币1200亿元私人投资，才能达到政府设下的目标。这比私人投资过去的平均水平还要高出60%。从2005年到2010年之间，马来西亚的私人投资总额只达到马币4100亿元，平均每年只有680亿元的投资。
公共投资产生“挤入效应”？
要达到这个目标，最关键的问题就在于，公共与官联公司对国家关键经济领域的投资，是否能够成功在私人领域产生“挤入效应”（Crowding in effect），把私人投资引进这些策略性领域。

瑞士经济机构（Swiss Economic Institute）ETH Zurich的资深研究员阿杜克仁（Erdal Atukeren）在一份针对35个发展中国家的学术性研究文献《发展中国家公共投资挤入效应的政治经济决定因素》（Politico-Economic Determinants of the Crowding-in Effects of Public Investments in Developing Countries）中，点出几项公共投资可以对私人投资产生“挤入效应”的关键因素。& @- p: |2 |2 C
这份学术性研究文献适合用来评估马来西亚经济转型计划，即公共投资是否能够对私人投资产生“挤入效应”，因为该研究报告以马来西亚等发展中国家为研究对象，而且该研究报告把政府机构/官联公司纳入公共投资范畴，非常符合我国的实际状况。
他在文中列出公共投资对私人投资产生“挤入效应”的关键因素包括：
（一）经济、政治，以及法律环境的不确定因素（Uncertainty）TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。0 H. @7 ^- V4 i( a
（二）保护实体产业（Physical）与知识产权（intellectual property）的法律框架
（三）政治上的腐败滥权导致政府与政策的失败
（四）公共投资导向具生产力（Productive）或不具生产力（Non-Productive）领域
（五）政治系统内的监督与制衡（Check and Balance）
政经司法不确定因素tvb now,tvbnow,bttvb' e5 o, x) Y7 L# `
阿杜克仁的分析结果显示，只有在政府为私人领域提供适当的经济、政治以及司法框架与环境的情况下，公共投资才会带动私人投资的增长。其中，宏观经济的稳定、强稳与可信赖的经济政策，以及经济管理的改善，有助于加强私人领域的投资活动。
他指出，基于投资属于长期性的承诺，因此，经济环境的不确定性（Uncertainty），将对私人投资行为造成影响。他的分析结果显示，拥有充足的国内信贷融资能力，并不足以支持私人投资增长。如果经济环境存在很大的不确定性，即使提供私人领域充裕的信贷便利，私人企业也可能不愿意进行投资。6 g ^8 O+ ]+ w( c! E

比如说，如果国家的经济政策，或法律与监管框架不友善（绑手绑脚），而且经常朝令夕改，难以预测，私人领域在这样环境下，将没有意愿与推动力去进行投资。tvb now,tvbnow,bttvb0 e1 ?! w+ Y5 A. r' h
此外，商业司法环境的提升，包括法律与产业权保护（实体产业权和知识产权）的改善，对公共投资带动私人投资活动方面，扮演着非常重要的角色。政府通过建立完善的法律基础，确保私人领域的实体产业权与知识产权获得保障，才能提高私人领域的投资意愿。
与此同时，公共基建投资经常受到政府与政策失败的影响。不管这些公共基建投资是否具生产力，公共投资很容易被滥用在政治议程/目的，或者趋向于让利益集团受惠。比方说，公共领域的贪污舞弊，正是其中一个导致公共资源被导向错误方向的原因。
这些公共投资可能最终无法达到原本的目的，反而可能产生反效果，因为在受到政治力量介入或利益集团游说的影响下，引发政府或政策决策上的不确定与缺乏透明度，将打击私人领域的投资活动。在这方面，治理因素（governance factor）扮演重要角色，以确保公共投资能够有效与正确的运用。
因此，除了提供充裕的国内信贷融资之外，政府越能降低私人投资环境的不确定因素（经济、政治，以及司法），公共投资将越有可能对私人投资产生“挤入效应”。
未具备“挤入效应”条件TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。7 ^9 l. Q" s' x& O* `# y7 \
然而，从马来西亚在一些关键的全球排名中，所反映出来的实际情况，突显出马来西亚无论是经济或政治的现有先决条件下，都不具备一个可以让公共投资对私人投资产生“挤入效应”的环境与条件。
比方说，世界银行的2010年度全球经商环境排名显示，马来西亚在经商简易度、启动一盘生意、建筑准证手续、产业注册，跨境交易等各方面的排名出现下滑的趋势，而执行合约方面则没有改善。（参考表1）
表1：世界银行全球经商环境报告:马来西亚在全球的排名状况tvb now,tvbnow,bttvb+ k6 i( |0 ]9 r

项目5.39.217.76 `: L$ y5 n w- i	2008年tvb now,tvbnow,bttvb+ V0 U, b- E& o, R	2009年TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。& H5 n& K. O9 t	2010年5.39.217.761 T( t+ y8 C: ^8 _6 D: e: ~
经商的简易度（Ease of doing business） % G6 S1 g' e) J& N8 x5.39.217.76	25 ; r' ~! ^( ~5 U" ?, Y公仔箱論壇	20 3 a2 [$ b* z2 {; ]/ f6 \|5.39.217.76	23 s. m* J$ f: O6 W% l# r" g
启动一盘生意7 n" w% Y; w4 }0 p ?1 ~: d (Starting a business) 3 K) n. ^9 p- Z& }tvb now,tvbnow,bttvb	82 : L7 n7 w; F1 q3 g	750 \; J a* F. r3 [6 l! C1 b; g	88 - f/ Q! H' M. b3 ktvb now,tvbnow,bttvb
建筑准证的手续(Dealing with construction permit) ; p A5 s; ?+ t7 x+ t	106公仔箱論壇: [9 V% C3 y' N3 ~( E	1044 E- Y$ e- \|! ~/ [ u7 x! g2 N, X	109tvb now,tvbnow,bttvb7 a" B' r; q. N$ V6 r; ?
产业注册（Registering Property） " t$ G. \" H4 \|8 u% B# Z	73 8 v. G# ^. r! I9 w公仔箱論壇	81	86 2 h: O, m: Z1 \) n, q: f( D- x
跨境交易（Trading across borders）	24	29 + T# d6 T# U; c& k5.39.217.76	357 P" u- K7 ^6 Z) E
执行合约（Enforcing contract）6 q! z7 u2 E3 m5 x! l	60 ; E, O7 K8 q6 C4 m	59公仔箱論壇+ A+ i) q$ ?% ^; P. \	59公仔箱論壇& i, R6 M; L% v% m

资料来源：世界银行
虽然马来西亚在全球183个排名中名列第23 位，但是，如果与主要竞争国家比较，在我国经商依然相对困难。世界银行的报告显示，我国在上述项目中，不仅出现退步，而且表现还比邻国新加坡和泰国来得逊色。
此外，福布斯（Forbes）最新公布的2010年度全球最佳经商环境排名也显示，马来西亚的排名从2009年的第25名，下跌至今年的第31名，11项评分标准中，有9项出现退步的情况。
其中，马来西亚在知识产权、投资者保护、贸易自由度、货币自由度等方面的排名退步，反映出经济与经商环境的不确定因素有恶化趋势。此外，贪污（从38名跌至45名）与繁文缛节（从42名大跌至66名），凸显出政治或公共领域所存在的不确定因素有所增加。（参考表2）公仔箱論壇' l; r& S8 v4 ?0 ^( q4 F* r
表2：福布斯（Forbes）全球最佳经商环境排名（2010年度）

项目 8 [2 o$ j+ O/ d. O4 A	2009年 4 \% n7 Y9 {, @! ]) o$ F; k	2010年TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。( K/ X* ]7 Y7 c. i& R7 ~
贸易自由度	725.39.217.766 r' `' O; Z" l+ T( G	74tvb now,tvbnow,bttvb0 x; p- Z8 @) [+ w2 O
货币自由度 * ~8 ^8 r; W/ W	31公仔箱論壇3 E; P6 z$ F- R" w6 {	36; X O0 J' S7 i9 j+ H' _0 h9 r
知识产权	343 K4 b$ t( v6 ~7 ~5 F: W; o) l	39公仔箱論壇+ E) x, x1 z9 ]2 X
创意) i' C: z$ u( a+ B& J3 n	22	24
科技	32% X1 v2 C6 Q, Q5 N" q	35公仔箱論壇+ M; g! F/ K2 \8 _
繁文缛节 $ N$ `) N, C% U5.39.217.76	42- j z [2 E/ o# V( z	66公仔箱論壇: n" o) T3 i. T7 o, ?( v
投资者保护 / i0 g4 v- m$ ^0 l. E	1	4 6 {' U# x4 F; R9 E/ A% g8 k
贪污	38 6 q' ]' K: f4 a% t- O	45公仔箱論壇6 R4 T( o2 U4 X8 t5 v% _- b
个人自由度	85 . H1 z0 P8 E. C# x# N1 m5.39.217.76	83 ( L2 D9 o1 w! r# [: s公仔箱論壇
税务负担 / P" ~0 h. o: z; k% S$ q5.39.217.76	18 5 O) Z) u3 F' K1 _5.39.217.76	19/ {" h9 H L! i G
市场表现tvb now,tvbnow,bttvb: K- W( N( u. z9 h0 X7 M- q5 \|4 G	17 ) H. \|/ X" \|0 }2 ^公仔箱論壇	12 1 g/ w- L. R8 @: y6 p

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资料来源：福布斯公仔箱論壇2 U0 V2 B P {3 A
导向生产力领域至关重要
另一方面，阿杜克仁的分析结果也显示，政府把公共投资导向具生产力（Productive）的投资项目，包括实体（physical）、司法（Legal）与人力资本（human capital）基础建设，如公共基建设施、教育、医疗保健设施、人力资本培训等，更有助于对私人投资产生“挤入效应”，而不是“挤出效应”（Crowding out effect）。5.39.217.76$ g# F3 U2 H5 t$ B1 k* N0 N; N: D$ T9 m

他指出，具生产力的政府投资，对加强经济表现与成长潜能将带来正面效应，尤其是在发展中国家的框架下尤其显著。基建设施的改善（硬体与软体基建），将能为私人领域提供有利的投资环境，从而鼓励私人领域进行投资。tvb now,tvbnow,bttvb- C7 M* p4 K# }$ o0 r! _+ A# x
此外，当政府通过财政政策，来提高对基建设施计划的公共开销时，如果相关政策能够取得成功，并达到降低宏观经济波动性，以及带来更稳定需求的效果，那么，这可能将对私人领域投资形成刺激效应。5.39.217.76$ s+ M7 i) F' y7 r- K$ L% k( x0 I4 t
然而，不是所有的政府开销都导向具生产力领域，而且，由公共开销所创造的需求，都能够有效地获得管理与控制。换句话说，如果政府或公共投资最终导向不具生产力（Non-Productive）领域，又或者公共投资或政府开销内，含有很高比率的不具生产力项目，公共投资不仅无法引进私人投资，反而将压制私人领域的投资活动。9 f7 @! n/ O( z/ }" E5 O' Y% Y8 \9 y
因此，减少公共投资或政府开销中的不具生产力投资或支出项目，将有助于改善私人领域的经商环境，创造有利的投资环境，并且提高公共投资对私人投资形成“挤入效应”的几率。6 m+ e2 _5 T8 \" P8 w8 E
人力资源基础建设才是关键tvb now,tvbnow,bttvb6 L9 Q$ D0 a; G, I2 |
众所周知，马来西亚目前面对最大的问题与挑战，不是硬体基建设施，而是软体或人力资本基础设施的稀缺。根据官方资料，马来西亚的高技能员工（Highly-skilled worker）只占总就业人口区区25%的比重，远远低于新加坡（49%）、韩国（35%），以及台湾（33%）。此外，我国劳工的学历偏低，高达80%的就业人口只有中学学历（SPM）。

马来西亚之所以面对人才短缺的问题，主要有两大原因。其一是因为我国教育制度僵化，导致所生产的大学生无法符合市场的要求。根据世界银行的一项评估，本地企业最担忧的问题是，我国劳工在资讯科技与专业技能方面的能力，其次是本地劳工创造力不足，而且英文掌握能力不佳。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。' ?2 b6 Q5 ~" `( j( x- y
其二，马来西亚面对大量人才外流的情况，进一步恶化人力资源短缺问题。根据人力资源部的资料，截至2008年，我国有高达35万国人在海外工作，其中有超过一半国人拥有大学资历。tvb now,tvbnow,bttvb3 U7 `, ~- B2 z) T9 q7 t: ~
然而，从表现管理与传递单位（PEMANDU）公布的12个国家关键经济领域（NKEAs）下的131项进场计划和60项商业契机来看，整个投资焦点依然围绕在硬体基础建设上，反而对最关键的问题，即人力资源基础建设的发展项目只字不提。
趋向不具生产力领域
市场分析师在稍后的分析报告中也明确指出，建筑领域与产业领域是这一轮经济转型计划下131项国家关键经济领域进场计划的最大收益者。在这方面，公共投资究竟是否导向具生产力，或者不具生产力的领域，显然存在很大的争议。

从政府在12个国家关键经济领域的公共投资比重来看，纳吉政府在教育与医疗保健设施方面区区6%与1%的公共投资比重，显然远远不及政府在吉隆坡大城市方面高达34%的显著投资比重。
根据PEMANDU所提供的资料，吉隆坡大城市的发展核心，主要放在公共建筑，以及产业领域两大焦点上。以产业领域为例，我国的产业领域已经处于一个相当发达与成熟的阶段，基本上并不需要公共投资来带动私人投资。公仔箱論壇9 V- ?/ _9 f0 j/ V) {4 d8 `) i
不过，从纳吉政府宣布的一系列有关吉隆坡大城市的大型产业发展计划，比如由雇员公积金主导的双溪毛濡（Sungai Buloh）大型产业计划、由一个马来西亚发展机构（1MDB）主导的新街场（Sungai Besi）空军基地重新发展计划、由官联公司大城市（UDA）主导的半山岜（Pudu Jail）翻新计划等，一再显示纳吉政府将公共投资（官联机构的资金）导向这些不具生产力的领域。（参考表3） A. D9 r. _) [1 v8 o5 n9 d
表3：12个国家关键经济领域（NKEAs）：公共投资比率

关键经济领域	所需投资额（马币）	公共投资 $ ?) Q) G' F+ D& b5.39.217.76所占比重9 U! g* \|. U# W* _
石油天然气与能源 7 y" d. d' \|) b8 Q	2180亿元 9 ^7 x. Q5 o/ f+ qtvb now,tvbnow,bttvb	< 1%5.39.217.767 W q) i. M% c5 l" J
批发与零售 ; M+ r% n$ k6 \|) ^" G% I& S	2550亿元 % C; s2 Z4 ?- ]" F公仔箱論壇	0%
通讯内容与基建5.39.217.76) p+ l# ^8 B7 p$ n! P. _	510亿元 2 \|- x( ~* {7 W	2%tvb now,tvbnow,bttvb9 e; W- M& _% U2 @" q
棕油, J/ r/ g. R1 N! g% h. C2 Y	1240亿元	2%TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。; \|" n6 p2 [9 s# A6 z
农业	220亿元! c! x* E% A) H. ]" n7 g	38%
教育TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。2 \- b% Q8 V- g( A8 t	200亿元 , B0 X6 q/ ~( f, B公仔箱論壇	6% 2 Q7 I0 d" f+ x. N2 E+ {
保健 # o+ ?3 [% Z% y- d& V	230亿元 / G' q) \6 @( G6 L	1%8 Y( D1 H: n# H6 L7 z
电子电机5.39.217.769 ]; s# B6 m5 s- [	780亿元 - Y& \|, {9 u9 w' E/ F% y5.39.217.76	12%
金融服务5.39.217.761 @1 l9 B. h- O% L. h7 p2 K) L( X	2110亿元 $ ^0 B/ b. e- T" u' O2 ~# E	4%
商业服务	410亿元0 d3 t/ {7 a' C d4 x& {* Y	9%
旅游5.39.217.765 d# c; N8 _8 e" o	2040亿元tvb now,tvbnow,bttvb. @9 \0 H1 \|, V; ]	2%TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。) ?( a! _) q* x3 P
吉隆坡大城市tvb now,tvbnow,bttvb4 c2 K, b% j( P4 \: Y! F	1720亿元	34%

* V7 L1 Q& _, k% V$ d6 n$ w
资料来源：PEMANDU
政治体系的监督与制衡
值得注意的是，阿杜克仁研究结果显示，为私人领域打造一个友善的商业环境，以及确保公共投资导向具生产力的领域固然重要，但是，政治力量或体系是否具备有效的监督与制衡（checks and balance）机制，才是公共投资对私人投资形成“挤入效应”的成败关键所在。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。$ p4 C# h! ? V5 ?7 L0 l
他指出，只有在政治体系具备一个有效的监督与制衡的机制下，才能确保政府政策不会出现偏差或被滥用、公共资源获得良好管理与使用，并营造一个高度透明与有效的经商环境。如果政治系统因为制度脆弱，并且无法让人信任（即政治体系缺乏监督与制衡），即使政府付出最大的努力来提高经济效率，最终都将付诸东流。4 Q. w1 e/ r2 r2 y6 q
当政治体系结构内建立更多的监督与制衡力量时，公共资源被政治系统滥用在政治议程/目的，或让利益集团受惠的难度将会大大提高。这将促使公共资源导向更具生产力的用途或领域。公仔箱論壇. v+ x- z( ^- e$ }( T- i
他在文中指出，对于那些正在进行经济、社会或司法改革的国家，只有在政治系统具备高度监督与制衡的条件下，包括维持良好治理与高度透明化，才能达到有效与永续性的政策改革成果。
在一个拥有高度监督与制衡的政治体系下，政府能够具备良好治理与令人信赖的政策，对形成有利的投资环境，以及让公共投资导向具生产力方向，并带动私人投资方面，将起着非常重要的作用。5.39.217.76# t0 r- Z4 u+ t! w; Z' E
监督与制衡力量刚萌芽
然而，这个“公共投资对私人投资形成挤入效应”的最关键因素，却是马来西亚长久以来最严重缺乏的元素。我国的政治体系，在过去很长一段时间（独立以来）就不具备任何有效的监督与制衡机制。2008年308全国大选之前，国阵政府垄断国会三分之二议席的绝对优势，加上行政机关凌驾司法与立法机关，让执政政府可以为所欲为，全面操控政治、经济以及司法权。
联邦政府采购系统的黑箱作业、光明正大让党库通国库、政府部门与公共机构的贪污腐败，政府与朋党之间的政商利益勾结，一一展现在每一年的国家稽查师报告中，但是，执政党联盟对这一切视而不见，因为他们从来没有面对监督与制衡。

308全国大选后，国阵政府丧失国会三分之二议席的绝对优势，只能以简单大多数的优势执政中央。尽管国阵政府还能继续利用联邦政府赋予的庞大权力，来掌控国家经济资源，不过在野党的壮大，网络媒体的崛起，以及人民对争取本身权益的醒觉度日益提升，在政治体系中才开始形成一股的监督与制衡力量。0 i! t1 C) y/ m9 V; k7 O4 Q, T, ^
虽然这股监督与制衡力量目前还未能动摇国阵政府的地位，但是，这些外部的制衡力量却能够迫使联邦政府更有效与正确地运用公共资源，对国家经济转型做出显著的贡献。

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